II SA/Gl 992/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi [A] sp. z o. o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił "A" Sp. z o.o. w M. o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zwracając się o przygotowanie wyszczególnionych w piśmie dokumentów, o przedłożenie których wezwano przedsiębiorcę kolejnym pismem z dnia [...] r., tj. w dniu rozpoczęcia kontroli, obejmującej okres od [...] r. do [...] r. Z kolei przedsiębiorca pismem z dnia [...] r. wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu. Następnie w dniu [...] r. doręczono przedsiębiorcy protokół kontroli, zawierający opis naruszeń przepisów w zakresie transportu drogowego oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pouczając o możliwości złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni. W odpowiedzi "A" Sp. z o.o. w M. pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [...] r. poinformowała m. in., że brak wykresówek od kierowcy S. S. wynikał z ich zatrzymania przez policję niemiecką, dołączając protokół i kopie zatrzymanych tarcz tachografu, zaś brak wykresówek od kierowcy J. K. za okres [...], spowodowany był opóźnieniem w ich zdaniu do firmy. Do pisma dołączono brakujące tarcze tachografu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 a ust. 1 i 3, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), nałożył na Spółkę "A" karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonych naruszeń, wymienionych w pkt 5.1.1.; 5.1.2; 5.2.2.; 5.3.1; 5.3.2; 5.4.1; 6.3.1; 6.3.6 pkt 4; 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy oraz orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 105 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wynik kontroli zawarł opis poszczególnych naruszeń, podał podstawę prawną i wysokość kary. W szczególności, odnosząc się do faktu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek kierowcy J. K. za [...] r., organ uznał, że wyjaśnienia przedsiębiorcy i okazanie wykresówek w trakcie prowadzonego postępowania, nie może uzasadniać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Natomiast w przypadku kierowcy S. S., należało umorzyć postępowanie wobec ich zatrzymania przez policję niemiecką. W odwołaniu od decyzji "A" Sp. z o.o. nie zgodziła się z nałożeniem kary pieniężnej z kilku punktów, m. in. z tytułu nieokazania podczas kontroli wykresówek kierowcy J. K.. Spółka podniosła, że przedstawiła brakujące tarcze tachografu, a ich brak podczas kontroli wynikał z zapomnienia kierowcy, który co najmniej do dnia [...] musiał je posiadać przy sobie. Następnie kierowca wyjechał w dalszą trasę i zdał tarcze dopiero po powrocie z kursu, lecz było to już po dniu rozpoczęcia kontroli. Złożone przez przedsiębiorstwo wyjaśnienia nie zostały jednak przyjęte, co jest tym bardziej niezrozumiałe, gdyż uwzględniono brak tarcz kierowcy S. S.. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu naruszeń z pkt 5.1; 5.2; 5.3; 6.3.7; 5.4.1; 5.4.2; 6.3.6.4; 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu regulacji prawnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie zasługiwało na częściowe uwzględnienie. Jednakże w ocenie organu, fakt dostarczenia wykresówek kierowcy J. K. już po zakończeniu czynności kontrolnych, nie uzasadnia odstąpienia od ukarania za nieokazanie tych dokumentów w toku tych czynności. Celem przepisu 6.3.7 załącznika nr 3, jest bowiem wymuszenie na przedsiębiorcy okazania wszystkich dokumentów w toku kontroli, co ma zapewnić jej prawidłowy przebieg. W tym wypadku brak zatem podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92 b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym, zaś co do zasady odpowiada on za naruszenia, popełnione przez pracowników. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części, dotyczącej nałożenia kary w wysokości [...] zł za nieokazanie podczas kontroli wykresówek kierowcy K. za okres [...] r. oraz domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że w dniu rozpoczęcia kontroli w jej siedzibie brak było tych dokumentów z przyczyn obiektywnych. Kierowca zobligowany był do ich posiadania przy sobie przez okres 1-go miesiąca, czyli do końca lipca. Następnie jednak na przełomie [...] r., przebywał on w służbowej podróży poza granicami kraju i zdał je dopiero po powrocie, co miało jednak miejsce już po rozpoczęciu kontroli, przy czym do jej zakończenia inspektorzy nie pojawili się już w siedzibie przedsiębiorstwa. Przed podpisaniem protokołu kontroli i po zapoznaniu z jej ustaleniami, zostali zaś pouczeni o możliwości nadesłania brakujących dokumentów, co też uczynili pismem z dnia [...] r., składając wyjaśnienia i przedkładając brakujące tarcze tachografu obu kierowców, tj. J. K. i S. S.. Nietrafne jest zatem powoływanie się na naruszenie przepisu 6.3.7. załącznika, w sytuacji, gdy organ orzekający był już w posiadaniu dokumentów, lecz uwzględnił je tylko w przypadku kierowcy S. S.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo podniósł, że w trakcie kontroli strona nie poinformowała organu o trudnościach w gromadzeniu materiału dowodowego w celu przedstawienia go organom kontrolnym, a fakt przebywania kierowcy poza siedzibą przedsiębiorcy, nie zwalnia z analizy czasu pracy i przechowywania wykresówek. Okazanie wykresówek w trakcie postępowania administracyjnego, nie mogło zaś stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie działając z urzędu zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 kpa. Decyzja organu I instancji zawierała bowiem rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych naruszeń ustawy o transporcie drogowym oraz o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, kwestionując jedynie rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej. Zatem w pozostałym zakresie, tj. w części umarzającej postępowanie, decyzja uzyskała walor ostateczności. Tymczasem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nałożeniu kary pieniężnej w niższej wysokości. Oznacza to, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania i w tym zakresie organ odwoławczy nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. W istocie zatem decyzja organu odwoławczego ma charakter decyzji częściowej, mimo że nie wynika to z jej treści, gdyż nie zapowiada wydania kolejnej decyzji. Brak przy tym podstawy prawnej do wydania decyzji częściowej, skoro odwołanie wniesiono od części rozstrzygnięcia i brak przesłanek do działania z urzędu w trybie art. 139 kpa. Stąd też zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, gdyż jej wydanie nastąpiło z naruszeniem kompetencji organu odwoławczego, wynikających z treści art. 138 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, sąd administracyjny podzielił stanowisko skarżącej Spółki co do braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia, określonego w pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wyżej powołanej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.). Jest poza sporem, że skarżąca nie okazała podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek kierowcy J. K. za dni [...] r. Wykresówki te zostały zaś nadesłane pismem z dnia [...] r., podczas gdy podpisanie protokołu kontroli nastąpiło w dniu [...] r. Abstrahując od przyczyn nadesłania dokumentacji już po zakończeniu czynności kontrolnych, wskazać przyjdzie, że naruszenie, polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, ustawodawca zaliczył do kategorii naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju – naruszenie zasad i warunków używania urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego (pkt 6.3 załącznika nr 3 do ustawy). Celem tej regulacji jest zatem zapobieżenie zabiegom przedsiębiorcy, aby w celu uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy, nie stosować urządzeń rejestrujących lub nie okazywać ich organom kontrolnym. Zdaniem składu orzekającego, nie sposób więc podzielić argumentacji organu odwoławczego, że celem tej regulacji jest zapewnienie prawidłowego przebiegu kontroli, bowiem chodzi w tym wypadku o samą możliwość kontroli czasu pracy kierowców. Nadto, zauważyć przyjdzie, że ustawodawca odrębnie uregulował przypadek niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części jako naruszenie ogólnych zasad i warunków wykonywania transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne (pkt 1.5. załącznika nr 3 do ustawy). Tymczasem przedłożenie dokumentacji z opóźnieniem, tj. już po sporządzeniu protokołu kontroli, nie uniemożliwia organowi kontrolującemu jej zbadania i sprawdzenia pod kątem przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, ani też nie pozbawia organu kompetencji do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych naruszeń w zakresie czasu pracy kierowców. Zdaniem składu orzekającego, odmienna wykładnia przepisu pkt 6.3.7 załącznika nr 3, jest zaś zbyt rygorystyczna. Wszelkie obowiązki przedsiębiorcy w zakresie gromadzenia i przechowywania dokumentacji czasu pracy kierowców służą jedynie umożliwieniu zbadania przestrzegania regulacji o czasie pracy kierowców. Skoro więc przedsiębiorca z opóźnieniem, lecz niezwłocznie po wszczęciu postępowania administracyjnego, przedłożył wymaganą dokumentację, umożliwiając tym samym jej zbadanie organom kontrolującym, brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej z tytułu, określonego w tym przepisie. Możliwe też było sporządzenie dodatkowego protokołu (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 50/08). Co więcej, zdaniem sądu administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy w istocie opóźnienie w przekazaniu dokumentacji czasu pracy kierowcy J. K. należy uznać za usprawiedliwione. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli jako datę przewidywanego terminu jej zakończenia, wskazywało termin, przewidziany w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tymczasem przepis ten określa jedynie maksymalny czas trwania kontroli u przedsiębiorcy. Jego przywołanie w treści upoważnienia nie spełnia zatem wymogu z art. 85 ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten jednoznacznie wymaga wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli. Zatem nie jest wystarczające przywołanie jedynie przepisu z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – bez wskazania konkretnej daty. W niniejszej sprawie kontrola w siedzibie przedsiębiorcy została zaś przeprowadzona jedynie w dniu jej rozpoczęcia, tj. [...] r. Za zgodą skarżącej Spółki pozostałe czynności wykonano bowiem w siedzibie organu. Protokół kontroli został zaś sporządzony w dniu [...] r. bez uprzedniego umożliwienia przedsiębiorcy złożenia wyjaśnień. Z możliwości takiej skarżąca mogła zatem skorzystać dopiero w dniu [...] r. już po doręczeniu protokołu kontroli. Zatem nie znając terminu zakończenia kontroli i nie będąc uprzednio wzywana do złożenia wyjaśnień, skarżąca Spółka nie była w stanie przedłożyć brakujących dokumentów, którymi nie dysponowała w dacie rozpoczęcia kontroli. Przepis pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy, nawiązuje zaś do czasu kontroli, a nie – daty jej rozpoczęcia. Nadto wskazać przyjdzie, że z mocy art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, ustawodawca jednoznacznie przewidział też możliwość żądania przez kontrolującego od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień. Mając zatem na uwadze konieczność należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, kontrolujący wykonujący czynności kontrolne w siedzibie organu, nie mogą ograniczyć się jedynie do pobrania od przedsiębiorcy dokumentacji. Kontrola nie jest wszak celem samym w sobie. W takim przypadku jeszcze przed sporządzeniem protokołu kontroli należy umożliwić przedsiębiorcy złożenie wyjaśnień i ewentualne przedłożenie dokumentów, których brak stwierdzili kontrolujący. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie miała zaś takiej możliwości, a zatem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, należało należycie ustalić stan faktyczny w oparciu o dokumenty i wyjaśnienia, przedłożone w wyznaczonym 7-dniowym terminie po wszczęciu postępowania administracyjnego. Skoro więc skarżąca Spółka przedłożyła brakujące wykresówki kierowcy J. K., nie ma prawnego znaczenia fakt, że nastąpiło to już po sporządzeniu protokołu kontroli. Taki stan rzeczy nie podpada pod przesłanki ustawowe naruszenia, wymienionego w pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy. Zatem brak podstawy do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Odnosząc się zaś do argumentacji organu co do niewykazania przez przedsiębiorcę okoliczności, wymienionych w art. 92 b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym, wyjaśnić przyjdzie, że wymienione tam przesłanki uwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności za naruszenia przepisów, dotyczą sytuacji, gdy naruszenie takie obiektywnie wystąpiło. Taka sytuacja dotyczyła właśnie przypadku braku wykresówek innego kierowcy – S. S.. Przedsiębiorca nie przedłożył tych dokumentów ani w toku kontroli, ani już w toku postępowania administracyjnego, gdyż wykazał, że zostały one zatrzymane przez policję niemiecką. Nie może zatem ponosić odpowiedzialności za brak wykresówek zgodnie z art. 92 c pkt 1 ustawy. Natomiast w przypadku kierowcy J. K. przepis ten nie ma zastosowania, gdyż brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 a ust. 1 ustawy, wynika z faktu niepopełnienia naruszenia, opisanego w pkt 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie podpada bowiem pod przesłanki ustawowe, skoro skarżąca Spółka przedłożyła wymagane dokumenty w toku postępowania administracyjnego, umożliwiając tym samym kontrolę czasu pracy kierowcy J. K.. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 kpa oraz art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Uwzględnienie skargi nastąpiło zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego uzasadniało uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, jako że brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji, tj. także w części umarzającej postępowanie oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego ograniczającego się do nałożenia kary pieniężnej i to przy braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia, opisanego w pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej w trybie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ, którego działanie zaskarżono, winien zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, nakładającej karę pieniężną i w tym zakresie określić karę za stwierdzone naruszenia – przy braku podstaw do przyjęcia popełnienia przez przedsiębiorcę naruszenia z pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. sw