II SA/Rz 721/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 721/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Burmistrz [...] nakazał J. M., właścicielowi działki nr ewid. 2533 usunięcie przeszkody w odpływie wody z sąsiedniej działki o nr ewid. 2532 poprzez wykonanie przepustu w elementach ogrodzenia pomiędzy wskazanymi działkami. Natomiast P. D., właścicielowi działki nr ewid. 2532, tą decyzją nakazał zabezpieczenie powierzchni drogi na działce nr ewid. 2532 przed spływem zanieczyszczeń na działkę nr ewid. 2533. Wskutek rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję z mocy. Podaniem z dnia 12 sierpnia 2011 r. J. M. wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wnioskodawca powołał się na podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "k.p.a.". Wyjaśnił, że ze sporządzonej na jego zlecenie opinii biegłego wynika, że okoliczności faktyczne i prawne, na których oparto decyzję były nieprawdziwe. Na swoje zlecenie wykonał także mapę wysokościową terenu objętego decyzją, która również wykazała nieprawdziwość danych przyjętych w źródłowym postępowaniu. Ponadto, decyzja ta skutkuje niewłaściwym rozwiązaniem stosunków wodnych. Rodzi sytuację, że jednocześnie jego zobowiązuje do przyjęcia zanieczyszczeń z drogi P. D., a temu nakazuje zabezpieczyć powierzchnię tej drogi przed spływem zanieczyszczeń na działkę wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], SKO odmówiło wznowienia postępowania. Wskutek uwzględnienia wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchyliło własną "decyzję z dnia [...] marca 2012 r." i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r.. Natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło własne postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] SKO wznowiło postępowanie w sprawie o naruszenie stosunków wodnych. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 151 § 1 pkt 1, art. 149 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. W ocenie Kolegium przeprowadzone postępowanie nie wykazało zasadności wskazanych podstaw wznowienia. Dla przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fałsz taki powinien zostać potwierdzony orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu; ustaleń takich nie mogło dokonać Kolegium w niniejszym postępowaniu. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał, aby opinia stanowiąca dowód w zwyczajnym postępowaniu, została sfałszowana. Nie ziściła się także i druga z powołanych podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane organowi ją wydającemu. Przede wszystkim powołane dowody w postaci opinii i mapy nie istniały w dacie wydawania decyzji źródłowej. Za nowe okoliczności faktyczne nie można było uznać ponownej oceny materiału dowodowego sprawy, ani zastosowania w danym stanie faktycznym określonych przepisów lub ich interpretacji. Okoliczności podnoszone przez stronę były znane organowi poprzednio. Po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Uznając argumenty J. M. za niezasadne Kolegium podtrzymało dotychczas wyrażone stanowisko. Podkreśliło, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji ujawnienia się po ostatecznym zakończeniu postępowania jego wadliwości. Stanowi jednak odstępstwo od wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego też wznowienie postępowania jest możliwe tylko przy ziszczeniu się wymogów określonych w art. 145 – 153 k.p.a. Wydanie postanowienia o wznowieniu nie świadczy jednak, wbrew stanowisku wnioskodawcy, o zasadności wniosku o wznowienie i trafności wskazanych podstaw wznowienia. We wstępnej fazie takiego postępowania bada się jedynie, czy podanie wniosła uprawniona osoba, z zachowaniem ustawowego terminu i czy zawiera wskazanie ustawowych podstaw wznowienia. Po ustaleniu tych okoliczności wydaje się postanowienie o wznowieniu, aby dopiero w tej fazie postępowania ocenić wskazane przez stronę okoliczności w kontekście powołanych podstaw. Ocena ta zaś wykazała, że nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak było również podstawy do uznania dowodów za fałszywe. Powołane przez stronę podstawy wznowienia w rzeczywistości nie zaistniały. Dlatego też zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ był obowiązany do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. M., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a przy tym nieznane organowi wydającemu decyzję, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i utrzymania w mocy wadliwej decyzji. Z kolei naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżący upatruje w niezebraniu i nierozpatrzeniu kompletnego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym rozważania, że dołączone do podania o wznowienie mapy wskazują na nowe okoliczności dotyczące stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, a nie znane Burmistrzowi [...], a także dowolną ocenę dołączonej do wniosku opinii biegłego. W uzasadnieniu skarżący podał, że decyzja Burmistrza [...] została wydana zasadniczo w oparciu o opinię biegłego M. B., pomimo wskazywanych w toku postępowania przez skarżącego okoliczności i dowodów, które nie zostały należycie ocenione. Decyzja ta zawiera sprzeczne rozstrzygnięcia, ponieważ nakazuje umożliwienie przyjęcia wody z sąsiedniej działki, a właścicielowi tej działki zabezpieczenie jej przed spływem wody na jego działkę. Podkreślił, że do wniosku o wznowienie dołączył opinię biegłego oraz mapę do celów projektowych i pomocniczą, które przedstawiają odmiennie stan terenu istniejący w dacie wydawania decyzji od tego, który został przyjęty w opinii biegłego B. Inne są tam wartości rzędnych, które odnoszą się do ukształtowania terenu, a przez to kierunku spływu wód, który w opinii biegłego B. był nieaktualny. Dlatego wnioski z tej opinii nie powinny stanowić podstawy decyzji Burmistrza [...]. Biegły K. stwierdził jednoznacznie, że skarżący nie zmienił stanu spływu wód na gruncie, a wody opadowe z jego działki nie są odprowadzane na działki sąsiednie. Są to więc w ocenie skarżącego nowe okoliczności istniejące poprzednio, które nie były znane organowi. Skutkiem spornej decyzji jest zalewanie jego działki, z której woda nie znajduje ujścia. Skarżący domaga się uchylenia obu wydanych decyzji SKO oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd rozpoznają skargi w granicach danej sprawy, stosując prawem przewidziane środki w celu usunięcia naruszenia prawa, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu administracyjnym w sposób odpowiadający przepisom prawa, zatem te ustalenia mogą być podstawą faktyczną wyrokowania. Sąd podkreśla, że zgodnie z przepisami prawa zakres kontroli rozstrzygnięcia objętego skargą nie jest ograniczony jej zarzutami, co nakłada na Sąd obowiązek badania legalizmu zaskarżonego aktu. Wykonując ten nakaz Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiająca uchylenia decyzji Burmistrza [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika. Wprawdzie tej okoliczności nie kwestionuje skarżący ale nie zwalnia to Sądu z konieczności odniesienia się do tego naruszenia. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której skład osobowy Kolegium orzekającego w postępowaniu zwykłym na skutek wniesienia odwołania i wydający decyzję nieuwzględniającą odwołania nie wyłącza się w przypadku orzekania w postępowaniu wznowieniowym. Analiza akt sprawy wskazuje, że w składzie Kolegium orzekającym w postępowaniu odwoławczym, a więc wydającym decyzję z dnia [...] września 2010 r., [...] oraz w składzie tego organu wydającym decyzję po wznowieniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2013 r. zasiadała ta sama osoba. Zaistnienie takiej sytuacji narusza treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż ta sama osoba brała udział w rozstrzyganiu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu podstawy wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. istnieją zawsze w sytuacji, gdy pojawiać się może podejrzenie o brak bezstronności. Stanowisko takie jest konsekwencją treści wskazanego przepisu, który stanowi, że pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu udział w wydaniu zaskarżonej decyzji musi być ujmowany szeroko, a nie tylko jako uczestniczenie w czynnościach zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy w danej instancji. Udziałem takim jest podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy bez względu na to jaki charakter procesowy posiadają te czynności. Do takich czynności należy zaliczyć rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji w drugiej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym jest wypowiedzeniem się co do legalizmu kontrolowanej decyzji, zatem późniejsza ocena decyzji pierwszoinstancyjnej we wznowionym postępowaniu przez tę samą osobę musi być traktowana jako niedopuszczalne działanie z naruszeniem zasady obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy. Wprawdzie wznowienie postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej przesłanki wyłączenia, np. sądowoadministracyjnej art. 283 p.p.s.a., czy cywilnej art. 413 k.p.c. jednak w ocenie Sądu nie dopuszczalna byłaby sytuacja, w której ta sama osoba mogłaby wypowiadać się o zgodności decyzji z prawem w postępowaniu zwyczajnym oraz o jej zgodności z prawem we wznowionym postępowaniu. Z tych powodów Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a naruszenie to należy uznać za istotne. W ponownym postępowaniu kolegium rozpozna sprawę we wznowionym postępowaniu stosując się do stanowiska Sądu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.