I OSK 476/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 418/13 w sprawie ze skargi T.S. na bezczynność P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. skarżący T.S. wezwał Karpacką Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. w Tarnowie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa, dotyczącej posadowionych urządzeń służących do przesyłu gazu na nieruchomości stanowiącej jego własność położonej w miejscowości K. [...]. Dalej podał, że na przedmiotowej nieruchomości, znajduje się linia gazowa podziemna wysokoprężna i podwyższonego ciśnienia o parametrach do DN 150, o łącznej deklarowanej długości 20 mb, zaś powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi 80 m2. Wchodząca w skład przedsiębiorstwa i opisana wyżej nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby budowy instalacji gazowej, jak też w żaden inny sposób nie zostało ograniczone jego prawo własności do tej nieruchomości. Ponadto nie zawierał on żadnych umów w przedmiocie korzystania przez przedsiębiorstwo z jego nieruchomości, w tym nie została ustanowiona służebność przesyłu. W dalszej zaś części pisma zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy powyższych urządzeń usytuowanych na jego działce w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Niezależnie od powyższego wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, m.in. świadczące usługi przesyłu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. w T. odpowiedział skarżącemu, że w związku z koniecznością uzyskania dodatkowych informacji z okresu gazyfikacji tego terenu, weryfikacja dokumentów przedłuża się, a po skompletowaniu dokumentacji oraz zweryfikowaniu wszystkich niezbędnych danych, zostanie udzielona odpowiedź, po czym przeproszono T.S. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", skarżący ponownie wezwał Spółkę do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągów stanowiących własność Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T., posadowionych na jego nieruchomości, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. W dalszej części wskazał, że przedsiębiorstwo w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ tiret pierwszy ustawy, jest obowiązane do udostępnienia żądanych dokumentów pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i art. 23 ustawy. Reasumując, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (m.in. świadczące usługi przesyłu). W skardze z dnia 16 lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T.S. zarzucił Spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 11 grudnia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i wobec powyższego wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki oraz o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i oświadczeniu o nieotrzymaniu żądanej informacji publicznej do dnia wniesienia skargi – podał, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do ustania bezczynności, zaś spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, w myśl którego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie zaś przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, a dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego oraz poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Zatem nakłada to na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia żądanej informacji z wniosku z dnia 11 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. nr [...], Spółka poinformowała skarżącego, że nie posiada dokumentów związanych z budową gazociągu na działce o nr ew. [...], bowiem mogły one ulec zniszczeniu w związku z powodzią, jaka miała miejsce w latach dziewięćdziesiątych i dodała, że kopie dokumentów formalnych mogą się one znajdować w archiwum państwowym organu wydającego zezwolenie budowy gazociągu, tj. obecnego Starostwa Powiatowego w G.. Natomiast w odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podała, że dokumenty znajdujące się w archiwum zakładowym, zostały zniszczone w trakcie powodzi w latach 90-tych i o ich braku poinformowano skarżącego pismem z dnia 22 lipca 2012 r. W tej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ponadto brak jest wykazania interesu publicznego w żądaniu skarżącego i jest to sprawa indywidualna. W piśmie procesowym z dnia 7 października 2013 r. skarżący poddał w wątpliwość prawdziwość odpowiedzi Spółki z dnia 22 lipca 2013 r. Dodał ponadto, że powódź nie została w jakikolwiek sposób udokumentowana przez Spółkę, a jego żądanie nie ograniczało się jedynie do dokumentów dotyczących budowy gazociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wskazał, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w W. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy zdaniem WSA, że działalność Spółki obejmuje m.in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego, ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót oraz dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy, jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu cytowanego już wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Sąd pierwszej instancji wskazał również, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągu usytuowanego na jego działce o nr ew. [...], jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku Spółki, zdaniem WSA przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący występuje z roszczeniami wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona zatem – w ocenie WSA – została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji za bezsporne uznał, że Spółka na dzień wniesienia skargi nie udostępniła skarżącemu żądanej informacji publicznej, a zatem pozostawała w bezczynności. Natomiast pismem z dnia 22 lipca 2013 r. nr [...], poinformowała skarżącego, że nie posiada dokumentów związanych z budową gazociągu na działce o nr ew. [...], bowiem dokumenty te mogły ulec zniszczeniu w związku z powodzią, jaka miała miejsce w latach dziewięćdziesiątych i dodała, że kopie dokumentów formalnych mogą się znajdować w archiwum państwowym organu wydającego zezwolenie budowy gazociągu, tj. obecnego Starostwa Powiatowego w G. Innymi słowy, Spółka udzieliła informacji w części dotyczącej decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów w zakresie jedynie budowy gazociągu i w tej sytuacji, w tej części, należało w ocenie WSA umorzyć postępowanie sądowo-administracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Natomiast organ zdaniem Sądu pierwszej instancji nadal pozostaje bezczynny w zakresie udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów w odniesieniu do posadowienia i przebudowy gazociągu, bowiem pojęcie "budowa", nie jest tożsame z pojęciami "posadowienie" i "przebudowa". Jednocześnie z drugiej strony Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, ponieważ jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu intencji skarżącego, a nie w jego lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. Orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 4 u.d.i.p. w związku z z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż wszelkie informacje dotyczące sieci przesyłowych podlegają pod informację publiczną wraz z uchybieniem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż żądana informacja w sprawie stanowiła informację publiczną; 2) naruszenie art. 19 p.p.s.a. przez rozpoznania skargi przez Sąd w składzie nie zachowującym koniecznej bezstronności, a jednocześnie błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażającą się w przyjęciu, iż pisma skarżącego obejmują żądanie informacji publicznej, choć ich treść formułuje żądanie udzielenia informacji prywatnej i wskazuje na zamiar wykorzystania informacji do prywatnych celów, a powołanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest przejawem nadużycia prawa ze strony wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiła wobec czego zakres rozpoznania sprawy określiły zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzuty te dotyczyły naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego i Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Za niezrozumiały i bezzasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 19 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że niezależnie od przyczyn podanych w art. 18 ustawy, z powodów w których sędzia jest wyłączony od orzekania z mocy ustawy, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Zarówno w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji jak i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie został złożony wniosek o wyłączenie któregokolwiek z sędziów orzekających w sprawie. Żaden z sędziów nie złożył też wniosku o wyłączenie. Twierdzenie zatem zawarte w skardze kasacyjnej, że sąd I instancji orzekał w składzie nie zachowującym koniecznej bezstronności należy uznać za bezzasadne, tym bardziej że skarga sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu treść i wykładnia normy prawnej zawartej w art. 19 p.p.s.a. jest, lub powinna być, znana. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać także należy, że nie mogły one być skuteczne. Skarżący zarzuca naruszenie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 tej ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wszelkie informacje dotyczące sieci przesyłowych stanowią informację publiczną. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd I instancji nie zawarł takiej tezy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd wskazał, że informacją publiczną są decyzje administracyjne i inne dokumenty dotyczące budowy, posadowienia i przebudowy gazociągu. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a/ u.d.i.p. podlega udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci. Co do pozostałych dokumentów ich ocena, co do charakteru zawartej w nich informacji, może być dokonana dopiero po ich identyfikacji. Należy też zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że wniosek został rozpoznany w zakresie dotyczącym budowy gazociągu i w tej części postępowanie umorzono. Wniosek, zgodnie z orzeczeniem, należy zatem rozpoznać w pozostałej części. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.