II OSK 1301/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1809/13 w sprawie ze skargi T. T. i W.T. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. T. i W. T. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,0900 ha, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako część działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny J., gmina P. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał, że działka, w stosunku do której skarżący domagali się trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, nie jest obecnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na mocy planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 10 czerwca 1992 r. (obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r.) działka o numerze ewidencyjnym [...] przeznaczona była w części pod drogi krajowe, w części pod tereny łąk i pastwisk. Wobec braku aktualnego planu miejscowego dla przedmiotowej działki, zmiana sposobu jej zagospodarowania możliwa jest po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że badanie przeznaczenia gruntu leśnego w planie miejscowym, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. odbywać się może w ramach postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a nie w toku rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Skoro skarżący nie dysponują taką decyzją, nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych wnieśli T. T. i W. T., zarzucając naruszenie art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska albo marszałka województwa. Grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu, na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie z produkcji, jako czynność faktyczna, zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 11 ust. 1 w powiązaniu z art. 7 ust. 1. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że dla działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że pozytywna decyzja w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być wydana. Skoro skarżący planują na części działki nr [...] wybudować budynek mieszkalny, to w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, muszą uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji będzie mógł badać przeznaczenie gruntu leśnego w planie miejscowym, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., w sytuacji, gdy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, otrzyma projekt decyzji o warunkach zabudowy w celu jego uzgodnienia. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 4 ust. 6 oraz art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej wydaje się po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ewidencja gruntów prowadzona dla nieruchomości skarżących nie odzwierciedla zmiany przeznaczenia tego gruntu. Przeznaczenie tego gruntu wynika bowiem z zaświadczenia z dnia [...] lutego 2012 r. Urzędu Miasta i Gminy w Pobiedziskach, które stanowi, że działka skarżących położona w gminie P. przeznaczona była w części pod drogi krajowe – szybkiego ruchu samochodowego, w części pod tereny łąk i pastwisk. Tym samym nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na podstawie poprzednio obowiązującego planu miejscowego. W przepisie art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie jest mowa o tym, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych. Nie ma mowy w tym przepisie o ścisłym związku zgody na wyłączenie z planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego grunt ten był przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, to możliwe jest jego wyłączenie z produkcji leśnej. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 4 pkt 6 oraz art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że w sytuacji gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej wydaje się dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących wydanie decyzji o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej jest niezależne od tego, czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jedynie zależy od tego, czy grunt leśny został przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej nie jest trafne. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne". W świetle art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez "przeznaczenie gruntów na cel nierolnicze i nieleśne" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie innego sposobu użytkowania niż leśny (w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną) oznacza w istocie ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu, które należy do zadań własnych gminy i następuje na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy. Co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskowali o wyłączenie z produkcji gruntów leśnych z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, a zatem, z uwagi na nieuchwalenie przez gminę planu miejscowego, konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku teren, gdy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cel nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe wskazuje, że decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych można wydać tylko, jeżeli grunt został przeznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne albo została wydana dla niego decyzja o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy grunt był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów leśnych nie mogą samodzielnie rozstrzygać o sposobie przeznaczenia terenu, a zatem koniczne jest wcześniejsze uchwalenie planu miejscowego przez organy gminy albo uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka wykładania art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 4 i 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym harmonizuje z obowiązkiem uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzję o pozwoleniu na budowę można uzyskać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Oznacza to, że decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wszystkie te procedury tworzą spójny system organizacji procesu inwestycyjnego przy uwzględnieniu konieczności ochrony różnych wartości, w szczególności ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z akt sprawy wynika, że skarżący domagali się wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych o pow. 0,0900 ha, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...], obręb J., gmina P., z przeznaczeniem pod zabudowę. Skarżący konsekwentnie podnoszą, że grunt ten został przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. ich działka była przeznaczona pod drogę krajową i z tego względu nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Stanowisko to nie jest trafne. O kwestii przeznaczenia terenu i sposobie jego zagospodarowania rozstrzyga obowiązujący plan miejscowy, a w przypadku braku takiego planu, konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżących nie został uchwalonym plan miejscowy, który przeznaczałby te działki na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że skarżący zobowiązani są uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, aby móc ubiegać się o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Kwestia, czy teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym będzie oceniana w toku ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.