I OSK 680/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1029/13 w sprawie ze skargi Gminy Czerwonak na decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę i umorzenie postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i: – przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w przedmiocie odszkodowania do ponownego rozpoznania, – oddala skargę Gminy Czerwonak w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1029/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg Gminy Czerwonak na decyzje Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r., nr SN-III.7570.41.2013.10, w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę i umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżone decyzje oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekł też, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Starosta Poznański ustalił na rzecz I. i A. P. odszkodowanie w kwocie 106.870 zł w zamian za odjęcie prawa własności nieruchomości położonej w Czerwonaku, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Czerwonak, arkusz mapy 15, działka nr [...], o powierzchni 0,00269 ha oraz arkusz mapy nr [...], działka nr [...], o powierzchni 0,0406 ha, dla której Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto prowadził księgę wieczystą o numerze KW PO1P/00014756/9, przejętej dla celów realizacji inwestycji drogowej, stanowiącej część ulicy P.. Ponadto w decyzji zostało ustalone odszkodowanie na rzecz [...] S.A. w Poznaniu w wysokości 16.170 zł oraz na rzecz [...] z o.o. w wysokości 3.010 zł z tytułu wygaśnięcia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przesyłu. Organ odmówił ponadto I. i A. P. wypłaty odszkodowania z tytułu istniejących na nieruchomości nakładów budowlanych. Do wypłaty odszkodowań zobowiązana została Gmina Czerwonak. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli [...] S.A. w Poznaniu, Gmina Czerwonak oraz A. P., który cofnął odwołanie w dniu 23 lipca 2013 r. Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w części prowadzonej z odwołania A. P.. Z kolei decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołań [...] S.A. oraz Gminy Czerwonak, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargi na decyzje z [...] lipca 2013 r. oraz z [...] lipca 2013 r. wniosła Gmina Czerwonak. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał; Od decyzji Starosty Poznańskiego z [...] czerwca 2013 r. zostały złożone odwołania pochodzące od trzech stron postępowania, art. 138 § 1 k.p.a., nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję", co oznacza, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, a warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedopełnienie przez Wojewodę Wielkopolskiego obowiązku rozpatrzenia wszystkich odwołań, złożonych od decyzji Starosty Poznańskiego z [...] czerwca 2013 r. w jednym terminie i jedną decyzją, również w przypadku, gdy jedna ze stron cofnęła odwołanie, musi skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji z powodów formalnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnej interpretacji treści orzeczeń Wojewody Wielkopolskiego prowadzącej do przyjęcia wniosku o ich wzajemnej sprzeczności, powodowanej rzekomym brakiem merytorycznego rozpoznania wszystkich odwołań przez organ drugiej instancji, gdy tymczasem zapadłe w sprawie decyzje stanowią de facto jedno orzeczenie podzielone na część formalną (umarzającą postępowanie w zakresie cofniętego odwołania) oraz merytoryczną (w której rozpoznano odwołania stron), co jest tożsame z przekroczeniem granic kontroli legalności orzeczeń administracji publicznej i jako takie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uchylenia decyzji odpowiadających prawu i w prawidłowy sposób kształtujących zakres praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że zarzucane przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nawet przy zastosowaniu literalnego brzmienia art. 138 § 1 k.p.a. i orzeczenia w jednej decyzji, zapadłoby orzeczenie o tej samej treści; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. pomimo jednoczesnego wyraźnego wskazania, iż decyzje owe dotknięte są sankcją nieważności w postaci braku podstawy prawnej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4) art. 134 § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na niekorzyść skarżącej i uchylenie orzeczenia, mocą którego zobowiązano skarżącą do zapłaty odszkodowania w kwocie niższej, aniżeliby to wynikało z obowiązujących przepisów, albowiem, na wniosek uprawnionego do odszkodowania i w związku z cofnięciem przez niego odwołania, odstąpiono od wymiaru odszkodowania za części składowe gruntu i wobec zwrotu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Wielkopolskiemu Gmina Czerwonak może być zobowiązana do wyższego świadczenia, co może kreować dla niej sytuację mniej korzystną wbrew ustawowemu zakazowi wynikającemu z art. 134 § 2 p.p.s.a.; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie lapidarnego, nie czyniącego zadość ustawowym wymogom, uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia i nie stanowi bynajmniej motywacji dla uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a nadto jest wewnętrznie sprzeczne i nie wyjaśnia, na jakiej właściwie podstawie zapadł skarżony wyrok, co ma ten oto wpływ na wynik sprawy, iż wskazuje na uchybienia sądu pierwszej instancji zarówno w toku postępowania jak i w procesie samego orzekania, stanowiąc przeto potwierdzenie zarzutów podniesionych w punktach 1–4 niniejszej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić z powodu usprawiedliwionych podstaw. Jako podstawę uchylenia, zaskarżonych przez Gminę Czerwonak, decyzji Wojewody Wielkopolskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z nim, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne, aniżeli wskazane w pkt b/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten pozwala zatem na uchylenie decyzji o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były decyzje Wojewody Wielkopolskiego, wydane w postępowaniu odwoławczym. Odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosły trzy strony postępowania. Co do zasady w sytuacji wielości stron postępowania, jeżeli odwołanie złożyła więcej niż jedna z nich wszystkie odwołania powinny zostać rozpoznane przez organ odwoławczy w jednym postępowaniu i w jego wyniku zostać wydane jedno rozstrzygnięcie. Jeżeli bowiem zostanie rozpoznane tylko jedno z odwołań i wydana decyzja, każda następna decyzja, wydana na skutek kolejnych odwołań będzie dotknięta wadą nieważności, jako wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy jednak zwrócić uwagę na cel postępowania administracyjnego. Jest nim załatwienie sprawy co do jej istoty. Z uwagi na to, że postępowanie to jest dwuinstancyjne cel ten jest taki sam w obu instancjach – wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie, w którym prowadzone było postępowanie. Zakończenie zatem sprawy co do jej meritum. Od merytorycznego załatwienia sprawy należy odróżnić jej zakończenie procesowe, którym jest m.in., umorzenie postępowania. Rozstrzygnięcie takie jest przewidziane na każdym etapie postępowania, tj. w pierwszej i drugiej instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia sprawy przez organ jest bezprzedmiotowość postępowania. Jednym z powodów bezprzedmiotowości postępowania jest cofnięcie przez stronę pisma, wszczynającego postępowanie. Umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie pisma nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i nie przeszkadza do takiego, tj. merytorycznego jej rozpoznania. Dotyczy to zarówno sytuacji gdy stroną postępowania jest jeden podmiot, jak i gdy występuje w nim ich więcej, zatem przy wielości stron postępowania. Cofnięcie pisma przez jedną stronę nie tamuje zatem procesu administracyjnego w przedmiocie w jakim on się toczy i załatwienie sprawy co do istoty dotyczy zarówno strony, która pismo cofnęła, jak i pozostałych stron. W niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski wydał dwie decyzje w postępowaniu odwoławczym. Jedną co do istoty sprawy – ustalenia odszkodowania, gdyż taki był jej przedmiot, drugą procesową – umarzającą postępowanie odwoławcze, z uwagi na cofnięcie odwołania przez jedną ze stron – A. P. W sytuacji jaka miała miejsce w sprawie Wojewoda mógł wydać jedną decyzję, którą rozstrzygnąłby sprawę co do kwestii tak prawidłowości ustalenia przez organ I instancji – Starostę Poznańskiego – odszkodowania za nieruchomość, przejętą w celu realizacji inwestycji drogowej, jak i cofnięcia odwołania. Uczynił to jednak dwiema decyzjami. Takie załatwienie sprawy Wojewódzki Sąd uznał za naruszające przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu. Przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość i w tym przedmiocie zostało wszczęte postępowania odwoławcze z odwołań różnych stron postępowania. Umorzenie tego postępowania z uwagi na cofnięcie odwołania przez jedną ze stron nie miało wpływu na toczące się postępowanie odwoławcze z odwołań innych stron i to zarówno jeśli idzie o nie same, jak i stronę, która odwołanie cofnęła. Umorzenie postępowania z odwołania A. P. nie przeszkadzało w rozpoznaniu przez Wojewodę sprawy odszkodowania z odwołań Gminy Czerwonak i [...] S.A. w Poznaniu, nie tamując postępowania w tej sprawie, nie pozostawało też w sprzeczności z rozstrzygnięciem co do istoty, jako stricte procesowe, uboczne wobec głównego nurtu sprawy. Wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego odrębnej decyzji w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowiło naruszenia prawa, nie miało też żadnego wpływu na wynik sprawy o odszkodowanie. Uchylenie zatem przez Wojewódzki Sąd obu decyzji Wojewody Wielkopolskiego tylko z tego względu, że miały one naruszać art. 138 § 1 k.p.a. było sprzeczne z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wyrok Wojewódzkiego Sądu należało zatem uchylić i sprawę ze skargi Gminy Czerwonak na decyzję Wojewody z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odszkodowania przekazać Sądowi do ponownego rozpoznania. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zostało wszczęte skargami Gminy Czerwonak na decyzję Wojewody z [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego i z [...] lipca 2013 r. o ustaleniu odszkodowania. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz podmioty wskazane w tym przepisie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd był zobligowany zatem do ustalenia czy wniósł ją podmiot legitymujący się interesem prawnym. Nie może bowiem być prowadzone przed sądem postępowanie ze skargi nieuprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Gmina Czerwonak, jako zobligowana do wypłaty odszkodowania, jest stroną postępowania zakończonego decyzją w tym przedmiocie. Jej interes prawny wynika bowiem z przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 678 ze zm.) w zw. z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Natomiast w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego interes prawny gminy musiałby wynikać z przepisów procesowych, tj. Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość umorzenia postępowania zarówno toczącego się w pierwszej instancji, jak i instancji odwoławczej z powodu cofnięcia pisma, wszczynającego każde z tych postępowań – tj. wniosku o wszczęcie postępowania i odwołania. Inne jednak w każdym przypadku stawia wymogi umorzenia. Artykuł 105 § 2 k.p.a. stanowi, że organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Z kolei art. 137 k.p.a. przewiduje, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, organ ten nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z przepisów tych wynika, że w przypadku wielości stron postępowania o ile umorzenia postępowania pierwszo instancyjnego z uwagi na cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowanie przez stronę, która to wystąpiła jest uzależnione od zgody innych stron, o tyle w postępowaniu odwoławczym wymogu takiej zgody już nie ma. W postępowaniu tym jego umorzenie, z uwagi na cofnięcie odwołania, jest zależne tylko od tego czy decyzja, od której je wniesiono, jest zgodna z prawem lub interesem społecznym, czy też nie. Odwołanie służy stronie postępowania, jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., co oznacza, iż przy wielości stron postępowania każda z nich może z tego prawa skorzystać. Każda też ma uprawnienie do cofnięcia odwołania, a czynność ta nie wpływa na prawa innych stron. Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na cofnięcie odwołania przez jedną ze stron dotyczy tylko jej. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze toczyło się z odwołań trzech podmiotów, uczestniczących w postępowaniu. A. P. swoje odwołanie cofnął, zatem z jego odwołania postępowanie odwoławcze, już nie mogło się toczyć, z braku pisma je wszczynającego. Umorzenie postępowania odwoławczego z cofniętego odwołania A. P. nie dotyczyło interesu prawnego Gminy Czerwonak. Z art. 137 k.p.a. bowiem skarżąca nie mogła go wywieść. Przy tym postępowanie ze złożonego przez nią odwołania mogło się toczyć, gdyż umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie swojego odwołania przez A. P., procesu odwoławczego nie tamowało, nie mając na nie żadnego wpływu. Pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu legitymacji Gminy Czerwonak do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w stosunku do A. P. spowodowało, że rozpoznana została skarga wniesiona przez podmiot nieuprawniony, bowiem nielegitymujący się interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie w takiej sytuacji skargi Gminy Czerwonak naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie zatem umorzenia postępowania odwoławczego, wyrok Wojewódzkiego Sądu należało uchylić i skargę Gminy oddalić. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1, art. 188 i art. 207 § 2 p.p.s.a.