II OZ 1155/13

Dnia 10 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Nowogrodziec na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 października 2013 roku, sygn. akt II SO/Wr 6/13 o wymierzeniu Radzie Miejskiej w Nowogrodźcu grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi M.C. i M.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z 27 grudnia 2012 roku nr XXX/225/12 w przedmiocie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta Nowogrodziec i zagospodarowania tych odpadów postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. 1 2 Postanowieniem z 25 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Radzie Miejskiej w Nowogrodźcu grzywnę w wysokości 300 zł za nieprzekazanie skargi M.C. i M.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z 27 grudnia 2012 r. w sprawie w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta Nowogrodziec i zagospodarowania tych odpadów. Jednocześnie Sąd I instancji zasądził od Gminy Nowogrodziec na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżących o wymierzenie grzywny, Rada Miejska – reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jego nieuwzględnienie wskazując, że skarga strony przeciwnej wpłynęła 11 lipca 2013 r. i została rozpoznana na pierwszej zwołanej po przerwie wakacyjnej sesji 30 sierpnia 2013 r. oraz bezzwłocznie przekazana do sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Opóźnienie w przekazaniu skargi spowodowane było okresem urlopowym, kiedy wcześniejsze zwołanie rady skutkowałby brakiem kworum i niemożnością udzielania odpowiedzi. Sesje rady gminy nie powinny odbywać się rzadziej niż raz na trzy tygodnie, a rada bez zbędnej zwłoki w możliwie najszybszym terminie rozpoznała skargę na najbliższej możliwej po przerwie wakacyjnej sesji i po przygotowaniu odpowiedzi na skargę. Wymierzając grzywnę Sąd I instancji nie podzielił argumentów odpowiedzi na wniosek dotyczących sesyjnego charakteru prac rady oraz okoliczności wpłynięcia skargi w okresie urlopowym. Sąd I instancji podkreślił, że nadanie biegu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wniesionej skardze na uchwałę należało do burmistrza, jako organu reprezentującego gminę. Reprezentacja ta obejmuje także upoważnienie do udzielania odpowiedzi w imieniu gminy i jej organów (w tym uchwałodawczego) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla prawidłowego nadania biegu skargi na uchwałę rady gminy zbędnym było więc oczekiwanie na stanowisko Rady Miejskiej. Burmistrz był bowiem upoważniony do przekazania w imieniu Rady Miejskiej odpowiedzi na skargę wraz z samą skargą i aktami sprawy. Ewentualne stanowisko Rady mogło zostać wyrażone później. Ustalając wysokość grzywny Sąd I instancji miał na uwadze, że termin został przekroczony nieznacznie – o 25 dni. W ocenie Sądu I instancji, wymierzenie grzywny w kwocie 300 zł zrealizuje zarówno cel represyjny tego środka prawnego, jak również jego funkcję prewencyjną, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Nowogrodziec. Zarzuciła naruszenie art. 55 w związku z art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") przez bezpodstawne ukaranie gminy grzywną w wysokości 300 zł, pomimo braku podstaw do dokonania ukarania, a także przez powtórne ukaranie za to samo zaniechanie, za które organ został ukarany już w innym postępowaniu. Gmina zarzuciła ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w sprzeczności ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i jego rozstrzygnięciu. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie M.C. wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nim argumenty są uzasadnione. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze, grzywna w niniejszej sprawie została wymierzona Radzie Gminy Nowogrodziec, podczas gdy właściwym adresatem postanowienia powinna być Gmina Nowogrodziec. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12 wywodząc na jej podstawie, że to Wójt Gminy Nowogrodziec, jako organ reprezentujący gminę na zewnątrz, powinien sporządzić odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie i przesłać akta wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Tym samym argumenty Gminy Nowogrodziec dotyczące okresu urlopowego i opóźnienia z tym związanego Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę w tym zakresie podziela. Jednocześnie jednak Sąd I instancji pominął znaczenie, jakie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie mają rozważania zawarte w cytowanej uchwale dotyczące zdolności sądowej i procesowej gminy, rady gminy (miejskiej) oraz wójta (burmistrza, prezydenta). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 p.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 594, dalej jako "u.s.g.") wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. W orzecznictwie sądowym nie ma wątpliwości w odniesieniu do zasądzania kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy. Nawet w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasądził koszty postępowania od Gminy Nowogrodziec na rzecz skarżących. Mienie komunalne (własność i inne prawa majątkowe) należą przecież do gminy, a za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt i to do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zaskarżone postanowienie jest więc wewnętrznie sprzeczne. Zdolność sądową przyznano Radzie Gminy Nowogrodziec, bowiem na ten organ nałożono grzywnę, ale już koszty związane z uczestnictwem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma ponosić Gmina Nowogrodziec (którą reprezentuje wójt). Powyższe rozważania mają dwojakie znaczenie. Po pierwsze, co już wyżej wskazano, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że okres urlopowy i przerwa w sesjach Rady Miejskiej w Nowogrodźcu w jakiekolwiek sposób uniemożliwiały terminowe przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Obowiązki w tym zakresie powinien wypełnić organ wykonawczy gminy, a rada miejska mogła wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały (którą również przekazałby do Sądu I instancji wójt jako organ reprezentujący gminę), złożonej do akt sprawy już po przesłaniu skargi wraz z aktami sprawy. Stąd też uchybienie terminu na przekazanie skargi było niewątpliwe i zawinione. Po drugie, skoro podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina powinna być adresatem rozstrzygnięcia Sądu I instancji w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest zasadność rozdzielenia wniosku skarżących na dwie odrębne sprawy. Skarżący wnieśli jednym pismem skargę na dwie uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z 27 grudnia 2012 r. tj. uchwałę nr XXX/224/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Nowogrodziec oraz uchwałę nr XXX/225/12 w sprawie w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta Nowogrodziec i zagospodarowania tych odpadów. Następnie jednym pismem wnieśli o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy. Stosownie do treści art. 57 § 3 p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem toczącym się na wniosek w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Odpowiednie stosowanie przepisu oznacza w praktyce stosowanie go wprost, z modyfikacjami, ale także brak zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania powołanego wyżej art. 57 § 3 p.p.s.a. do wniosku w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Po pierwsze, przedmiotem wniosku jest skarga (a dokładnie jej nieprzekazanie w terminie), a nie akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Może więc dotyczyć jednej skargi, choć obejmującej kilka aktów, czynności, przejawów bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Po drugie, obowiązek przewodniczącego rozdzielenia skarg ma charakter wtórny wobec wniesienia skargi. Oznacza to, że skarżący może wnieść skargę jednym pismem, organ może sporządzić jedną odpowiedź na skargę dotyczącą kilku zaskarżonych aktów, czynności, przejawów bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania i jednym pismem przesłać te dokumenty do sądu. Rozdzielenie skarg następuje dopiero po wpłynięciu skargi do sądu, jest czynnością o charakterze biurowym, technicznym, natomiast sam wniosek o wymierzenie grzywny może wpłynąć jeszcze przed przesłaniem skargi przez organ. Po trzecie, Sąd I instancji ma możliwość miarkowania grzywny (choć w pewnych ściśle określonych ramach), a więc uwzględniając, że skarga dotyczy kilku aktów, czynności czy też przejawów bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, sąd może ustalić wyższą kwotę grzywny uwzględniając wyższą wagę naruszenia terminu do przekazania akt sprawy związaną z zakresem przedmiotowym skargi. Z tych względów zaskarżone postanowienie Sądu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 55 § 1 p.p.s.a., bowiem błędnie określono organ zobowiązany do uiszczenia grzywny. Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 64 § 3 i art. 57 § 3 p.p.s.a., ponieważ brak było podstaw do odpowiedniego zastosowania w niniejszej sprawie drugiego z powołanych przepisów, a także akta sprawy nie zawierają zarządzenia przewodniczącego w przedmiocie rozdzielenia wniosku – doszło jedynie do sporządzenia kserokopii wniosku i założenia odrębnych akt sprawy. Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawarł w sentencji postanowienia orzeczenie w przedmiocie kosztów, natomiast w motywach postanowienia brak jest zarówno uzasadnienia jak i podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny. ----------------------- 3 2