II OSK 1496/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1265/13 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26 lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1265/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi E. T., zw. dalej skarżącą, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 26 lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy orzekł sprzecznie z 138 § 1 k.p.a., gdyż orzekł o uchyleniu decyzji I instancji w punkcie 2 podpunkcie 1 lit. d, e, f, j, k, l, m nie orzekając merytorycznie (reformacyjnie), ani też nie umarzając postępowania w zakresie dokonanego uchylenia przed organem I instancji. Wadliwość ta, zdaniem Sądu, była istotna, ze względu na to, że organ II instancji nie może orzekać sprzecznie z dyspozycją wyrażoną w art. 138 § 1 k.p.a. Niezależnie Sąd I instancji uznał, że decyzje organów obu instancji są wadliwe. Dotyczą one ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku handlowego. Po analizie przepisów art. art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) Sąd wywiódł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wskazał na to, czy warunki z art. 61 ust 1 ustawy zostały spełnione przez zamierzenie inwestycyjne, tj., czy w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ nie wskazał, jakie przepisy szczególne rozważał w kontekście stwierdzenia, że inwestycja jest z nimi zgodna. Nadto, organ ten ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej nie wskazując dlaczego odstąpił od określenia ich jako wartości średnie z obszaru analizowanego. Wskazał jedynie, iż w analizie szczegółowo uzasadniono warunki, według których ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno być dokonane z odstępstwem od średnich wskaźników z obszaru analizowanego. W ocenie Sądu organ, jeżeli nawet uważa analizę za w pełni poprawną powinien jej ustalenia przenieść do wydawanej przez siebie decyzji, a nie odsyłać do analizy, czy też jedynie się na nią powoływać. Sąd wywiódł, że jeżeli nawet analiza uzasadniałaby odstępstwo od wartości średnich to odstępstwa winny wynikać ze stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu wydawanej decyzji, nie zaś ze stanowiska urbanisty przygotowującego dla organu dowód (analizę), w oparciu o który po wcześniejszej wnikliwej weryfikacji organ powinien dokonać ustaleń i rozstrzygnąć sprawę. Zdaniem Sądu, organy administracji obu instancji nie przeprowadziły wnikliwej, krytycznej weryfikacji sporządzonej w sprawie analizy. Sąd wskazał, że parametry nowej zabudowy ustalone w analizie są wewnętrznie sprzeczne i w żaden sposób nieuzasadnione. Ustalając wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki analiza, a za nią organ, ustala go na poziomie 25 % wskazując, że jest to wartość średnia dla zabudowy usługowej, podczas gdy według tabeli zamieszczonej w tej samej analizie średnia tego parametru to 24,2. Sąd argumentował, że szerokość elewacji frontowej określona została nie na podstawie średniej z obszaru analizowanego, czy choćby średniej ustalonej dla zabudowy usługowej występującej na tym obszarze, ale na podstawie średniej (zawyżonej) dla trzech najszerszych obiektów usługowych z pominięciem dwóch węższych. Zdaniem Sądu, uzasadnienie, że są to najbardziej wyeksponowane budynki usługowe w sąsiedztwie jest niewystarczające. Sąd argumentował, że z tekstu analizy nie wynika, w jakim celu określa ona średnie wartości parametrów zabudowy istniejącej, odrębnie dla budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych a odrębnie dla usługowych, przy czym wszelkie uśrednione wartości parametrów nowej zabudowy ustala w oparciu o budynki usługowe. Sąd wskazał również, że ustalając wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz jej gzymsu i attyki w przedziałach urbanista w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego przyjął takie a nie inne wartości. W ocenie Sądu, za uzasadnienie z całą pewnością nie można uznać wskazania, że "warunki dla wnioskowanej inwestycji należy ustalić tak, by jej realizacja komponując się z sąsiadującą zabudową jednorodzinną powiązana została z dominującą przestrzennie zabudową wielorodzinną a jednocześnie przyjęła formę współczesnego obiektu usługowego dając efekt wysokiej jakości estetycznej, spójnej zarówno pod względem wysokościowo-przestrzennym jak i architektonicznym z zabudową analizowanego obszaru". Stąd zdaniem Sądu, analizę urbanistyczno-architektoniczną należało potraktować jako całkowicie dowolną i bądź ją uzupełnić bądź zlecić sporządzenie nowej. Nadto, Sąd I instancji zauważył, że załącznik do decyzji organu I instancji, jakim są wyniki analizy, podpisany jest jedynie przez urbanistę a nie przez organ. Zwrócił uwagę na fakt, że to organ wydaje decyzję i wszelkie załączniki winny być przez ten organ podpisane, w przeciwnym razie nie spełniają one roli załączników do decyzji. Obowiązek podpisywania się przez organ pod załącznikiem wynika wprost z § 3 ust 1 i § 9 ust 2 rozporządzenia. Podsumowując Sąd wskazał, że fakt, iż przeprowadzając postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji organ korzysta z usług uprawnionego urbanisty, który sporządza projekt decyzji (art. 60 ust 4 ustawy), nie uprawnia do przyjęcia, że wyręcza on organ w podpisywaniu czy to decyzji, czy też jej załączników. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji. W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że uchylona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie okoliczność taka nie zachodzi albowiem SKO orzekło zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie związania organów administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/11, a także nieuwzględnienie związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem tegoż Sądu z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/11 i wskazanie w zaskarżonym wyroku uchybień postępowania w zakresie, w którym Sąd ten dokonał już, w wyroku z dnia 24 sierpnia 2012 r., wiążącej organy oceny prawnej stanu faktycznego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy administracji naruszyły ww. przepis prawa materialnego nie ustalając "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy okoliczność ta została już przez ten Sąd przesądzona w wyroku z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/11, 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań co do zaskarżonej, reformatoryjnej decyzji organu drugiej instancji, a ograniczenie oceny i wywodów w zakresie prawidłowości postępowania w przedmiocie ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy wyłącznie do decyzji organu pierwszej instancji, co. skutkuje błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, iż organy administracji nie przeprowadziły weryfikacji analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy analiza decyzji organu drugiej instancji naprowadza na wnioski przeciwne, 5) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że brak podpisów organu na załącznikach do decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy brak podpisu organu wydającego decyzję na załącznikach do tejże decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. T. podniosła, iż skarga kasacyjna wniesiona przez Kolegium nie ma uzasadnionych podstaw i zgadzając się z argumentacją Sądu Wojewódzkiego wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Zarzuty wysunięte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i określone zostały jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zatem stwierdzić trzeba, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Już chociażby uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu. Niemniej jednak również merytoryczna ocena tych zarzutów nie dostarcza podstaw do uznania, iż są one zasadne. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż SKO orzekło zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, ponieważ przepis ten przewiduje, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, iż organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Takiego rozstrzygnięcia trudno zaś się doszukać w sformułowaniu osnowy orzeczenia SKO, które w punkcie pierwszym swojej decyzji uchyliło znaczną część decyzji organu I instancji nie wypowiadając się przy tym co do sposobu rozstrzygnięcia w uchylonej części decyzji. Nie można przy tym pominąć, iż uchylona część decyzji odnosiła się do najistotniejszego elementu konstrukcji decyzji, tj. określenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W skardze kasacyjnej twierdzi się, że uchylone fragmenty osnowy w istocie pozbawione były znaczenia prawnego, a nawet podstawy prawnej, wobec czego nie byłoby uzasadnione umorzenie postępowania w tym zakresie. W tej kwestii autor skargi kasacyjnej nie przedstawił jednak wywodu uzasadniającego dlaczego rozstrzygnięcie takie nie mogłoby mieć miejsca. Z przytoczonej w skardze kasacyjnej argumentacji trzeba zatem wyprowadzić wniosek, że nie znaleziono podstaw do uznania, że postępowanie w tej części było bezprzedmiotowe (gdyż taka jest normatywna przesłanka umorzenia postępowania). Nie wyjaśniono jednak w skardze kasacyjnej z jakich powodów nie było możliwe podjęcie w miejsce uchylonej części decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia reformacyjnego, przez odmowę ustalenia określonych warunków i wymagań, które też przewiduje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu przytoczono też argumenty wynikające ze zróżnicowanych poglądów judykatury, o których mowa była w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 19/11, na który powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I Instancji. Przytaczając te poglądy, m in. pogląd, iż "uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności o konkretnej sprawy administracyjnej organ może ale nie musi wypowiedzieć się co do istoty sprawy w całości." autor skargi kasacyjnej nie cytuje już stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego krytycznie oceniającego takie rozwiązanie. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie opowiedział się, iż organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Takie niepełne przedstawienie w skardze kasacyjnej poglądu prawnego wynikającego z konkretnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenić trzeba, co najmniej, jako nadużycie argumentacyjne. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że uchylona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie okoliczność taka nie zachodzi albowiem SKO orzekło zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny. Nie okazały się usprawiedliwione zarzuty drugi i trzeci skargi kasacyjnej postawione w oparciu o założenie, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/11 nastąpiła wiążąca organy ocena prawna stanu faktycznego i przesądzono tym samym, iż przedmiotowe zamierzenie wypełnia wymagania zasady dobrego sąsiedztwa. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wyrok uchylający poprzednio wydane decyzje spowodował powrót sprawy do stanu rozpoznania administracyjnego, w którym należało ponowić czynności dowodowe i ustalić nowy stan faktyczny sprawy. Już chociażby z tego powodu nie można zaakceptować argumentu o przesądzającej mocy ocen, których dokonywał Sąd I Instancji w poprzednim postępowaniu, gdyż siłą rzeczy odnosiły się one do ustaleń organów poczynionych w poprzednim postępowaniu. Ocenione w tym kontekście stwierdzenie Sądu I Instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, iż obok wskazanych i omówionych już wcześniej błędów proceduralnych decyzji organu II instancji jest ona (podobnie jak decyzja organu I instancji) wadliwa z tego względu, iż ustalenie warunków winno nastąpić w odniesieniu do budowy budynku handlowego, a nie usługowego - nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To bowiem, iż Sąd w poprzednio wydanym wyroku sygn. akt II SA/Kr 1652/11, odniósł się do zarzutów złożonej wówczas skargi zwykłej wypowiadając się o warunkach lokalizowania budynków usługowych nie oznacza jeszcze, że przesądził, iż ustalenie warunków dotyczy budynku usługowego, a organy są związane koniecznością procedowania w poszukiwaniu podobieństwa do takiego rodzaju budynku. Z wniosku inwestora z dnia 16 września 2010 r. wprost bowiem wynika, że domaga się ustalenia warunków dla budowy budynku handlowego o powierzchni zabudowy i powierzchni sprzedaży przekraczającej 1 000 m2, w więc w istocie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakty te niesłusznie umknęły uwadze organów obu instancji i orzekającego poprzednio Sądu I Instancji, skoro zatem obecnie orzekający Sąd I Instancji zwrócił uwagę na charakter budynku, uchylając decyzje organów obu instancji, rzeczą organów będzie ustalenie podstaw prowadzonego postępowania i wyprowadzenie z tych ustaleń właściwych konsekwencji prawnych. Z powyższych powodów brak było podstaw do uwzględnienia ww. zarzutów skargi kasacyjnej. Nietrafny też okazał się pogląd uzasadniający ostatni zarzut skargi kasacyjnej, iż brak podpisów organu na załącznikach do decyzji nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. Przeciwnie, skoro stosownie do § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oznacza to, że załącznik ten jest integralną częścią decyzji, a zatem musi zawierać podpis organu, lub osoby upoważnionej. Brak zaś tego podpisu narusza powołane wyżej przepisy w związku z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7