II SA/Op 326/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi R. D. i C. i D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 listopada 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących R. D. i C. D. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu pismem z 1 sierpnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy silosu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr A., na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, przy ul. [...] w [...] oraz o dacie przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu. W trakcie oględzin 29 sierpnia 2011 r. organ I instancji ustalił, że właścicielem kontrolowanego obiektu są od 9 stycznia 1987 r. C. i R. D., prowadzący gospodarstwo rolne o powierzchni 21,5 ha (hodowla roślin, trzody chlewnej oraz bydła). Odnotował w protokole, że R. D. przejął gospodarstwo rolne wraz z silosem po nieżyjących już ciotkach. Podał, że według pełnomocnika strony silos wybudowany został w drugiej połowie lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku. Organ ustalił, iż w silosie w dniu oględzin składowany był obornik. Obiekt wykonany został w konstrukcji żelbetowej, o wymiarach: długość 11 m, szerokość 4,70 m i głębokość ok. 2,30 m, nie ma odprowadzenia wody, jest szczelny i nie posiada przykrycia, zlokalizowany jest w granicy z sąsiednią nieruchomością, a oddalony jest o 4,05 m od budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Pismem z 6 września 2011 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta Opola o powiadomienie, w jakim czasie przedmiotowy obiekt został ujawniony w zasobach geodezyjno-kartograficznych. W odpowiedzi Geodeta Miejski wyjaśniła, że w zasobie znajduje się operat geodezyjny z pomiaru uzupełniającego dla mapy zasadniczej z 14 maja 2001 r., [...], wykonany przez geodetę W. S., w ramach którego został pomierzony silos na działce nr B.. Organ I instancji pismami z 13 września 2011 r. wezwał w charakterze świadków E. E., A. E., S. J., D. J. oraz W. S.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie D. J. w piśmie z 19 września 2011 r. wyjaśniła, że budowa silosu-gnojownika na działce jej brata przypadła na połowę lat siedemdziesiątych. Właścicielem posesji był wówczas jej dziadek A. D., następnie jego córka C. D., a po niej właścicielem został R. D.. Dodała, że budowa obiektu trwała równocześnie z budową domu przy ul. [...] przez F. R.. Przesłuchana 10 października 2011 r. w charakterze świadka E. E. zeznała, że przy ul. [...] mieszka od 2000 r. i nie pamięta, jak też nie wie, co się znajdowało na działce sąsiada. W. S., przesłuchany 7 listopada 2011 r. zeznał, że nie pamięta jak wyglądał obiekt oznaczony na mapie jako silos. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przesłuchał 5 grudnia 2011 r. D. J., która podtrzymała w całości treść pisma z 19 września 2011 r. Przesłuchany 23 grudnia 2011 r. S. J. zeznał, że nie posiada żadnej wiedzy na temat budowy silosu. Świadek A. E. podał, że pod obecnym adresem zamieszkania zameldowany jest od 1981 r., natomiast właścicielem został w 2001 r. Wskazał, że działka, na której obecnie znajduje się budynek mieszkalny, była niezabudowana, uprawiano na niej ogrodnictwo pod namiotami foliowymi. Dodał, że nie wie kiedy wykonano silos, ale w 1981 r. już istniał, a składowane wówczas materiały wydzielały dużo intensywniejszy zapach niż obecnie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 10 kwietnia 2012 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budowy silosu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wskutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] od powyższego rozstrzygnięcia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 4 lipca 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że organ w postępowaniu powinien ustalić zarówno rodzaj obiektu, który istnieje na działce C. i R. D., jak i to, czy na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W dniu 4 września 2012 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny spornego obiektu i ustalił, że w silosie znajduje się obornik i gnojownica powstała w wyniku opadów deszczu. Dodatkowo wskazał, że ścianki boczne silosu mają od 20 cm do 30 cm grubości i wystają powyżej terenu na maksymalną wysokość 22 cm. Poza tym ustalił, że R. D. nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego silosu, a silos od zawsze użytkuje do składowania obornika. Pismem z 12 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o wskazanie, czy Państwo D. (błędnie określono nazwisko) występowali w latach 1970 - 1985 z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych lub dokonali zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, jak też czy dla ww. w tym okresie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenie w tym przedmiocie. W odpowiedzi na powyższe pismo Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola poinformował, że "Państwo D." nie otrzymali pozwolenia na budowę silosu we wskazanym okresie. Nadto, organ I instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie, czy w latach 1970 - 1985 następowały zmiany w zakresie przebiegu granic nieruchomości przy ul. [...] w [...], w szczególności czy doszło do zmiany granic tej nieruchomości w stosunku do granic z działką nr A. przy ul. [...] oraz czy dla terenu przy ul. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy teren ten przeznaczony jest pod zabudowę otwartych silosów, zbiorników na nieczystości pochodzenia zwierzęcego. Kolejnym pismem, kierowanym do Prezydenta Miasta Opola, organ zwrócił się z prośbą o ustalenie, czy "Państwo D." lub inne osoby występowały w latach 1970 - 1985 z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych lub dokonali zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, a także o wskazanie, czy dla ww. inwestora w tym okresie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenie. W odpowiedzi na powyższe Prezydenta Miasta Opola wskazał, że ani Państwo D. ani inne osoby nie występowały i nie otrzymały w latach 1970 - 1985 pozwolenia na budowę silosu na terenie przy ul. [...] w [...] oraz podał, że dla tego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 24 października 2012 r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta Opola stwierdziła, że granica nieruchomości położonej przy ul. [...] w latach 1970 - 1985 nie zmieniła swego przebiegu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243, poz. 1623, ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym), nakazał C. i R. D. rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego usytuowanego na ternie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na przeprowadzone postępowania wyjaśniające i podniósł, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] wykonano w latach 1975 - 1980 roboty budowlane polegające na wykonaniu obiektu budowlanego - otwartego zbiornika (zwanego także silosem) na nieczystości pochodzenia zwierzęcego. Zbiornik ten znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr A. przy ul. [...], która do października 2009 r. była działką niezabudowaną i wykorzystywaną na cele ogrodnictwa pod namiotami foliowymi. Organ wskazał, że w zbiorniku składowane są nieczystości pochodzenia zwierzęcego - obornik, którego częścią płynną jest gnojowica powstająca w wyniku opadów atmosferycznych. Dokonując oceny prawnej przedmiotowej sprawy organ I instancji uznał, że w latach 1975 – 1980, tj. w okresie realizacji zbiornika, nie było wymagane pozwolenie na budowę. Podkreślił, że w okresie powstania spornego silosu tereny sąsiednie przeznaczone były pod uprawę roli, zatem istnienie zbiornika nie mogło być wówczas uciążliwe. Zdaniem organu, jednak brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zwalniał inwestora od przestrzegania warunków technicznych obowiązujących w dacie jego powstania. Wywiódł, że skoro budowa przedmiotowego zbiornika nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to zastosowanie do niej będą miały obecnie obowiązujące przepisy, a w ich świetle nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż silos znajduje się w granicy działki, zaś przepis § 6 ust. 4 pkt 4 obowiązującego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. nr 132, poz. 877 ze zm.) przewiduje, że zbiornik tego rodzaju powinien zostać zlokalizowany w odległości 4 m od tej granicy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. i R. D., reprezentowani przez pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazali, że organ nie rozpoznał w całości i dokładnie istoty postępowania, ponieważ na podstawie zeznań świadków określił datę powstania zbiornika na lata 1975 – 1980 w sposób nieprecyzyjny, tymczasem w 1975 r. zostało zmienione ustawodawstwo w zakresie Prawa budowlanego. Stwierdzili, że postępowanie winno toczyć się na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Zarzucili, że organ w ogóle nie uzasadnił swego stanowiska odnośnie przyjętej daty budowy zbiornika w analizowanym okresie. Skarżący podnieśli, że nie znali treści pytań kierowanych do Prezydenta Miasta Opola odnośnie wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy możliwym jest, że A. D. wystąpił z takim wnioskiem przed rokiem 1970. Ponadto organ nie ustalił, czy na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. przedmiotowy obiekt był obiektem budowlanym i czy wymagał pozwolenia na budowę oraz czy w dacie budowy zbiornika na sąsiedniej działce nie istniał podobny obiekt. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu pismem z 11 stycznia 2013 r. wystąpił do Urzędu Miasta Opola o przekazanie informacji odnośnie przeznaczenia terenów działek nr A. i X. położnych w [...] przy ul. [...] i V. w latach 1970 - 1985. W odpowiedzi uzyskał informację, że ww. działki były użytkami rolnymi i nie można stwierdzić, czy zbiornik usytuowany na działce nr X. istniał w latach 1970 – 1985. Poza tym, organ odwoławczy ustalił, że poprzednim właścicielem działki nr A. położonej w [...] przy ul. [...] byli E. i A. E., którzy - na podstawie aktu notarialnego repertorium [...] z 20 grudnia 2006 r. - zbyli tę nieruchomość na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. Rozpatrując odwołanie skarżących Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 24 maja 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267- zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji bezspornie ustalił, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr A., na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...], usytuowany jest zbiornik na nieczystości pochodzenia zwierzęcego, w którym składowany jest obornik i gnojowica. Podał, iż to obecni właściciele wskazywali, że obiekt ten powstał w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku i okoliczność tę potwierdziła także D. J. - siostra obecnego właściciela działki. W ocenie organu odwoławczego, udowodnione zostało, że "sporny zbiornik został wykonany w dacie wskazanej" przez R. D. i jego zeznania są spójne z zeznaniami pozostałych świadków. Ponadto, jako wnuk inwestora posiada on wiedzę co do rzeczywistego stanu faktycznego tej nieruchomości, stąd nie jest wiarygodne twierdzenie pełnomocnika odwołujących, że obiekt ten mógł powstać wcześniej, zwłaszcza że w toku postępowania strony i świadkowie konsekwentnie wskazywali właśnie na połowę lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku jako datę powstania zbiornika. Organ odwoławczy uznał także za udowodnione, że ówcześni właściciele nieruchomości nie uzyskali pozwolenia na budowę spornego obiektu, gdyż okoliczność tę potwierdził Urząd Miasta Opola na podstawie posiadanych rejestrów. Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ I instancji przyjął, iż skoro przedmiotowy obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, to oceny legalności jego powstania należało dokonać na podstawie regulacji prawnych obowiązujących w okresie jego wybudowania, a tymi przepisami były uregulowania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Dodał, że unormowania tej ustawy stosuje się również do obiektów budowlanych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, czyli stosownie do art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - przed dniem 1 marca 1975 r. Jeśli zatem data wybudowania zbiornika przypadałaby nawet przed dniem 1 marca 1975 r., tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak sugeruje pełnomocnik skarżących, to kwestia uzyskania wymogu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegała rozpatrzeniu w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46, ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym z 1961 r.). Organ odwoławczy podał, że na gruncie art. 1 ust. 4 pkt 1 ostatnio powołanego Prawa budowlanego betonowy zbiornik na nieczystości pochodzenia zwierzęcego zakwalifikowany został jako obiekt budowlany, zdefiniowany dodatkowo w art. 1 ust. 4 pkt 5 jako obiekt inżynierski. Zgodnie z art. 36 ust. 1, przed przystąpieniem do wykonywania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, przy czym w myśl ust. 3 cyt. przepisu, katalog zwolnień z tego obowiązku, przez określenie obiektów budowlanych, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia, ustalony zostanie w drodze aktów wykonawczych. Organ II instancji odnotował, że począwszy od dnia 1 marca 1973 r. obowiązywało wydane na podstawie tej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. nr 4, poz. 29 - dalej rozporządzenie z 1973 r.), według którego obiektami budowlanymi budownictwa powszechnego były również urządzenia gospodarczo-sanitarne na nieruchomościach, jak studnie kopane, ustępy, doły gnilne, gnojowniki, zbiorniki na gnojownicę, doły kompostowe (§ 3 pkt 1 lit. i). Dokonując analizy § 41 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz 44 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wywiódł, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczył prywatnych inwestorów w zakresie budowy urządzeń gospodarczo-sanitarnych, w tym zbiorników na nieczystości. Następnie wskazał, że podobne uregulowania znalazły się w ustawie z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. I tak, w art. 2 ust. 1 tej ustawy przedmiotowe zbiorniki na nieczystości uznano również za obiekty budowlane. Zgodnie natomiast z art. 28 roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do postanowień § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20 lutego 1975 r. (Dz. U. nr 8, poz. 48, ze zm. - dalej rozporządzenie z 1975 r.) pozwolenia na budowę wymagało wykonanie innych inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Tymczasem działka, na której znajduje się sporny zbiornik, a także działki sąsiednie, przeznaczone były pod cele rolnicze, stąd budowa przedmiotowego zbiornika nie wymagała w tamtym okresie pozwolenia na budowę, ponieważ nie powodowała pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Oceniając lokalizację przedmiotowego zbiornika organ II instancji stwierdził, że chociaż nie wymagał on uzyskania pozwolenia na jego budowę, to inwestor powinien był usytuować go w taki sposób, aby nie naruszał on innych przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał, że z analizy przepisów obowiązujących w latach 1961 - 1980 (kiedy wybudowano przedmiotowy obiekt) wynika, że sporny zbiornik został nieprawidłowo ulokowany w granicy działki. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego z 21 lipca 1961 r. (Dz. U. nr 38, poz. 196 - dalej rozporządzenie z 1961 r.) odległości zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych powinny wynosić od drogi i od granicy nieruchomości co najmniej 7,5 m, licząc od najbliższej krawędzi ściany zbiornika, a w myśl ust. 6 tego paragrafu gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki mogą być położone przy granicy nieruchomości, jeżeli będą przylegać do podobnych zbiorników po przeciwnej stronie granicy. Zaznaczył organ, że podobnie tę kwestię regulował § 56 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego z 29 czerwca 1966 r. (jak podał organ - Dz. Bud. nr 26, poz. 157, zamiast prawidłowo nr 10, poz. 44 - dalej zwane zarządzeniem). W dalszej kolejności organ uznał, że skoro w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego wieku budowa przedmiotowego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to w sprawie należy zastosować przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, na mocy art. 103, który nakazuje stosowanie zawartych w ustawie regulacji od dnia wejścia jej w życie. Wywiódł, że wprawdzie w art. 103 ust. 2 zawarty jest wyjątek od tej reguły stanowiący, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, jednakże wyjątek ten odnosi się do samowoli budowlanych popełnionych przed 1 stycznia 1995 r. Tymczasem obiekt, którego postępowanie dotyczyło, nie stanowił samowoli budowlanej, zatem przepisy dotychczasowe, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. Prawa budowlanego z 1974 r., nie miały zastosowania. Uzasadniając zastosowanie przyjętej procedury organ II instancji stwierdził, przytaczając treść art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeśli organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jedynie bowiem w przypadku uznania, że całość wykonanych robót jest niezgodna z prawem i nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego organ nadzoru może wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli nakazać rozbiórkę obiektu. W odniesieniu do tego wywiódł, że skoro przedmiotowy zbiornik wykonano z naruszeniem warunków technicznych i naruszenie to istnieje także w obecnym stanie prawnym, to uzasadniony był nakaz rozbiórki spornego zbiornika. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, nie miały w sprawie znaczenia przywołane przez skarżących w odwołaniu przepisy rozporządzenia z 1961 r. i z 1966 r., wskazujące na dopuszczalność lokalizacji zbiornika w granicy działki pod warunkiem przylegania do podobnych zbiorników po przeciwnej stronie granicy. W tym zakresie bowiem miały zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Natomiast odnosząc się do argumentu C. i R. D. o pozbawieniu ich możliwości zapoznania się z treścią pism kierowanych do Urzędu Miasta Opola wskazał, że organ I instancji pismem z 20 października 2012 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z nim. Z prawa tego skorzystał wyłącznie pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu C. i R. D. zarzucili decyzji II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że do obiektu w postaci zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego istniejącego na działce będącej własnością skarżących stosuje się przepisy aktualnie obowiązujące, zamiast istniejących w dacie wybudowania obiektu, tj. § 56 rozporządzenia z 1961 r. oraz § 56 zarządzenia, poprzez pominięcie okoliczności związanej z budową przedmiotowego obiektu przy granicy nieruchomości i odstępstwa od zasady wyrażonej w ust. 1 ww. przepisów dotyczących istnienia podobnego obiektu na działce sąsiedniej, na której obecnie wybudowany jest dom mieszkalny. Zarzucili także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy między innymi w celu określenia kiedy został wybudowany obiekt, czy istniały jakiekolwiek urządzenia podobnego typu na sąsiedniej działce, czy obiekt mieszkalny został wybudowany w odpowiedniej odległości od ich urządzeń gospodarczych, czy występowały okoliczności do ustalenia odstępstwa od odległości przewidzianych w przepisach dotyczących warunków zabudowy, czy ich poprzednicy prawni zgłaszali zakończenie robót i czy istnieją dokumenty z tego okresu we właściwych organach potwierdzające ten fakt; a ponadto art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających na celu określenie ww. okoliczności oraz błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie, w przypadku wystąpienia przesłanek, o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, skarżący podali, że organ bezpodstawnie przyjął, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w połowie lat 70 dwudziestego wieku, pomimo że nie można określić szczegółowo daty jego powstania. W ocenie skarżących, zarówno organ, jak i świadkowie którzy zostali przesłuchanie nie są w stanie w sposób precyzyjny określić daty budowy spornego zbiornika. Podnieśli, że wbrew twierdzeniom organów przepisy istniejące na przestrzeni lat 60-tych i 70-tych dwudziestego wieku różnią się, a ustalenie daty budowy zbiornika przesądza o porządku prawnym, w jakim powinno toczyć się postępowanie legalizacyjne, natomiast obowiązkiem organów jest jednoznaczne ustalenie, z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, daty wzniesienia obiektu. Tymczasem organy skupiły się na analizie pojedynczych przepisów rozporządzenia i zarządzenia, nie przeanalizowały zaś treści pozostałej części przepisów. Umknęło uwadze organów, że w § 56 ust. 6 rozporządzenia z 1961 r. ustawodawca wskazał, iż gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki mogą być położone przy granicy nieruchomości, jeżeli będą przylegać do podobnych zbiorników po przeciwnej stronie granicy. Podobnie uregulował tę kwestię ustawodawca w § 56 ust. 6 zarządzenia z 1966 r., które obowiązywało do lat 80-tych, który stanowił, że gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki - przy granicy nieruchomości, jeżeli będą przylegać do podobnych zbiorników po przeciwnej stronie granicy oraz co najmniej 1 m od granicy nieruchomości, jeśli mają być wolnostojące. Organ nie zbadał, czy na sąsiedniej działce rolnej przed wybudowaniem domu mieszkalnego istniał zbiornik na nieczystości. Fakt ten uzasadniałby budowę zbiornika na nieczystości przy granicy działki i to zgodnie z prawem. Co więcej, organy rozpatrujące sprawę nie zbadały, czy budynek mieszkalny wybudowany na sąsiedniej działce został wybudowany z zachowaniem właściwej odległości od urządzeń gospodarczych znajdujących się na ich terenie. Podnieśli, że przeprowadzona kontrola przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną, na którą powołuje się organ, nie stwierdzała żadnych nieprawidłowości w zakresie budowy zbiornika, a jednocześnie wskazała, że to budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z warunkami technicznymi budowy obiektów tego typu i ustalenia te pominięto całkowicie. Skarżący zaakcentowali, że organy obu instancji nie wskazały, z jakiego okresu zbadano rejestry i czy w ogóle istnieje jakakolwiek dokumentacja z tego okresu. Poza tym organ nie ustalił, czy na działce sąsiedniej, gdzie obecnie znajduje się budynek mieszkalny, był jakikolwiek zbiornik na nieczystości pochodzenia zwierzęcego i gdzie się znajdował, czy poprzedni właściciele tej działki zwracali się o pozwolenie na budowę, bądź dokonywali zgłoszenia robot i ich zakończenia w zakresie budowy tego rodzaju zbiornika. Ponadto wskazali na błędną interpretację przez organ art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 1996 r., który dokonując interpretacji tego przepisu podkreślił, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy likwidować, używając środków prawnych przewidzianych w przepisach obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując art. 37 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów z 1974 r. Ten pogląd podzielił w całej rozciągłości Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2001 r., OPS 4/01. Uzasadniając wniosek dotyczący wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji skarżący podali, że wykonanie tej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci definitywnej rozbiórki obiektu, która jest utrudniona z uwagi na prowadzoną działalność i spowoduje straty finansowe. Na koniec skarżący podnieśli, że niezrozumiałe jest, dlaczego na własny koszt mają dokonywać rozbiórki spornego zbiornika, skoro to właśnie budujący budynek mieszkalny - wiedząc o niedogodnościach - wspólnie z organem wydającym pozwolenie na budowę naruszyli obowiązujące prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkich przyczyn, które zostały przez skarżących podniesione. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie. Na wstępie rozważań od razu trzeba stwierdzić, że organy obu instancji w kontrolowanej sprawie w żadnej mierze nie wykazały, na jakiej podstawie uznały za stronę przedmiotowego postępowania, a jednocześnie adresata decyzji, żonę skarżącego - C. D.. Z lektury akt, tj. z dołączonego do akt administracyjnych aktu notarialnego wynika, że J. D. i C. D. przekazały w dniu 9 stycznia 1987 r. bratankowi R. D., stanu wolnego, gospodarstwo rolne położone w [...] - [...], o obszarze 9 ha 66 arów i 57 m². Z tego dokumentu bezspornie wynika, że właścicielem gospodarstwa położonego w [...] - [...], w obrębie którego znajduje się zbiornik na nieczystości, jest tylko R. D.. Tymczasem, bez wyjaśnienia tej kwestii nakaz organu w przedmiocie rozbiórki spornego zbiornika został skierowany do R. D. i C. D.. Przyjdzie zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Postępowanie prowadzone w tym zakresie nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym ten przymiot ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, tj. interesu wynikającego z przepisów prawa procesowego i materialnego. Tymczasem okoliczność ta umknęła uwadze organów. W aktach administracyjnych, oprócz omówionego aktu notarialnego, nie ma żadnych innych dowodów potwierdzających rzeczowe prawo do nieruchomości obojga skarżących, zatem Sąd nie może skontrolować tej kwestii. Stwierdzenie już tylko tego uchybienia obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Poza tym, rację mają skarżący, że w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 75 K.p.a., gdyż postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z zawartymi w nich regułami. Wprawdzie zasadnie organ odwoławczy przyjął, że udowodnione zostało, że sporny zbiornik został wykonany przed dniem 1 stycznia 1995 r., jednak w świetle zarzutów odwołania, nie podjął żadnej próby ustalenia przybliżonej daty budowy przedmiotowego obiektu. Należy zauważyć, że to pełnomocnik skarżących - T. M. złożył w dniu 29 sierpnia 2011 r. oświadczenie do protokołu, iż "silos", wybudowano w drugiej połowie lat siedemdziesiątych, natomiast R. D. oświadczył, że został on wybudowany "przed przejęciem gospodarstwa" w styczniu 1987 r., nie precyzując żadnej daty. Powołani przez organ świadkowie także nie potrafili wskazać żadnego przybliżonego okresu budowy spornego obiektu. Również postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez Prezydenta Miasta Opola na zlecenie organów nadzoru, nie wyjaśniło w sposób dostateczny daty budowy spornego obiektu. Jednakże trzeba odnotować, że D. J. w swoich zeznaniach podała, że "O ile sobie przypominam budowa jego przypadała na okres połowy lat siedemdziesiątych". Jednocześnie stwierdziła, że okres budowy tego obiektu pokrywał się z budową domu dwurodzinnego należącego do F. R.. Wskazana przez tego świadka okoliczność mogła pomóc organom w doprecyzowaniu daty (okresu) powstania przedmiotowego obiektu budowlanego, jednak z tej możliwości organy nie skorzystały. W świetle powyższych okoliczności niezrozumiałe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że sporny zbiornik został wybudowany "w dacie wskazanej przez R. D.", podczas gdy nie podał on żadnej konkretnej daty, zaś D. J. nie określiła o którą połowę lat siedemdziesiątych chodzi, a jedynie pełnomocnik skarżących wskazał na drugą połowę tej dekady, powołując się na własne ustalenia w tym zakresie. Nie można pominąć, że organ I instancji wprawdzie podjął próbę ustalenia konkretnej daty budowy zbiornika, ale uczynił to nieskutecznie. Zdaniem Sądu, nie można, jak to uczynił organ odwoławczy, bez przybliżenia czasu powstania obiektu oceniać skutków prawnych istniejącego zbiornika na przestrzeni 29 lat (1961-1980). W sytuacji istnienia sporu co do podstawowej kwestii, jaką jest data powstania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest odniesienie się do argumentów i zebranych dowodów oraz poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie przy uwzględnieniu również treści art. 75 K.p.a. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a., który stanowi o obowiązku organów administracji publicznej podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto organy nadzoru, zwracając się od Prezydenta Miasta Opola o ustalenie wskazanych kwestii, powinny precyzyjnie określić na czyją rzecz mogło zostać wydane pozwolenie na budowę. Z całą pewnością skarżący nie mogli zostać wskazani jako inwestorzy, lecz uprzedni właściciele gospodarstwa rolnego, czyli A. D., J. D. oraz C. D., a nie "Państwo D.", czy też "Państwo D.", jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Powyższe naruszenie powołanych przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy. Od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zależy bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie można również zgodzić się z poglądem organów, że skoro sporny obiekt budowlany nazywany silosem (w istocie będący zbiornikiem na nieczystości pochodzenia zwierzęcego, gnojownikiem) został wykonany przed 1 stycznia 1995 r., to jego realizacja - w myśl obowiązujących wówczas przepisów - nie wymagała pozwolenia na budowę (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 4 Prawa budowlanego z 1961 r. i art. 28 w zw. z art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Przyjdzie dostrzec, że żaden przywołany przez organy nadzoru przepis Prawa budowlanego nie zwalniał realizacji tego rodzaju obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia (art. 36 ust. 3 Prawo budowlane z 1961 r., art. 28 ust. 4 Prawo budowlane z 1974 r.). Wbrew twierdzeniu obu organów, przedmiotowy obiekt nie został zwolnimy z uzyskania pozwolenia na budowę. W tej kwestii trzeba wskazać, że w myśl § 4 ust.1 pkt 15 i 17 pominiętego przez organy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 197) nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego, m.in. budowa i rozbiórka w obrębie państwowych gospodarstw leśnych i rolnych: ogrodzeń stałych i tymczasowych, obiektów inżynierskich i urządzeń technicznych zakładowej sieci teletechnicznej, kolejek leśnych i rolnych oraz wież przeciwpożarowych (pkt 15) oraz rozbiórka, usunięcie lub zasypanie studzien kopanych, dołów ustępowych, gnojowników itp. innych zbędnych urządzeń sanitarnych i gospodarczych (pkt 17). Natomiast w myśl § 7 pkt 2 tego rozporządzenia, do robót budowlanych, które dla uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego nie wymagają przedstawienia projektu podstawowego, należały roboty budowlane, jak budowa studzien kopanych, dołów gnilnych, gnojowników itp. urządzeń gospodarczych i sanitarnych (pkt 2). Ten akt prawny uchylony został z dniem 1 września 1966 r. z chwilą wejścia w życie w 1966 r. zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Przepisy § 56 zarządzenia precyzowały wyłącznie warunki, jakie winny spełniać zbiorniki do gromadzenia nieczystości, w tym gnojowniki, doły kompostowe tak co do zachowania odległości, jak i stanu technicznego. Również w rozporządzeniu z 1973 r. urządzenia gospodarczo-sanitarne na nieruchomościach, jak studnie kopane, ustępy, doły gnilne, gnojowniki, zbiorniki na gnojownicę, doły kompostowe (§ 3 pkt 1 lit. i) nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia. W sposób nieuprawniony organy zinterpretowały także § 44 rozporządzenia z 1975 r. W świetle § 44 ust. 2 tego rozporządzenia bezspornie nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę żadne urządzenia gospodarczo-sanitarne, natomiast stosownie do ust. 3 tego przepisu właściwy organ mógł zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi "budynku gospodarczego i inwentarskiego, wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody z zachowaniem warunków określonych w § 46 ust. 1 pkt 4, jeżeli budynek ten nie będzie naruszał warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, a zwłaszcza ze względu na odległość od granic sąsiednich nieruchomości nie będzie naruszał zasad zagospodarowania terenu, wymagań ochrony środowiska i bezpieczeństwa ludzi lub mienia." W tym miejscu zauważyć należy, że na tle ówczesnych przepisów Prawa budowlanego (art. 36 i art. 28), jak też obecnie obowiązującego art. 28 Prawa budowlanego, istniało i istnieje domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga - co do zasady - legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady ustawodawca określił w przywołanych powyżej rozporządzeniach, a obecnie w art. 29 Prawa budowlanego, tworząc zawsze zamknięty katalog obiektów lub robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. To oznacza, że wyłącznie wskazane obiekty i roboty budowlane nie wymagały i nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w takim wypadku niedopuszczalne, dlatego - zdaniem Sądu - interpretacja zastosowanych przepisów przedstawiona przez organy nadzoru w decyzjach nie zasługuje na uwzględnienie. W kontekście powyższych rozważań błędnie zostały wyłożone przez organy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. i z 1974 r. oraz aktów wykonawczych. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja I instancji narusza wskazane przepisy w zakresie uznania, że gnojownik (zbiornik na nieczystości pochodzenia) nie wymagał pozwolenia na budowę. Wobec powyższego Sąd zwolniony jest z obowiązku odniesienia się do poszczególnych merytorycznych zarzutów skargi, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i stanowiłoby to niedopuszczalną ingerencję Sądu w sferę władztwa organów nadzoru budowlanego. Na koniec wskazać należy, że Sąd nie rozpoznał wniosku skarżących o wstrzymanie zaskarżonego nakazu, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, gdyż wyznaczony termin rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ zobowiązany jest dokonać niezbędnych ustaleń w celu pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Badając sprawę organ I instancji powinien najpierw ustalić strony postępowania, opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym w tym zakresie. W celu zaś ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzi samowola budowlana, powinien zwrócić się do właściwego organu, podając niezbędny zakres informacji dotyczący ówczesnych właścicieli gospodarstwa rolnego, w tym odpowiedni okres, jak też powinien upewnić się, czy informacje zostały udzielone na podstawie kompletnych i istniejących rejestrów. Sąd orzeka bowiem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej. Kontrola aktów administracyjnych dokonywana przez sąd administracyjny nie może się opierać na domysłach i niejasnych ustaleniach stanu faktycznego, nie dających możliwości udzielenia odpowiedzi na zarzuty strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę jako zasadną uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a, zaś o zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.