V SA/Wa 282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Protokolant ref. stażysta - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na realizację projektu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz M.B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. (dalej: Skarżący) jest wnioskodawcą projektu pn. "[...]" (nr wniosku [...]) złożonego w ramach III Konkursu Programu LIDER, którego celem jest poszerzenie kompetencji młodych naukowców w samodzielnym planowaniu, zarządzaniu oraz kierowaniu własnym zespołem badawczym, konkursu organizowanego i zarządzanego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "Centrum"). Wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony na podstawie Regulaminu III Konkursu w ramach programu LIDER (dalej: "Regulamin"), tj. po ocenie formalnej dokonanej przez pracowników Centrum wniosek został skierowany do oceny merytorycznej, która przebiegała w dwóch etapach. Na pierwszym etapie ocenie poddano trzy kategorie - Lider (maksymalna ilość punktów to 40), Projekt (maksymalna ilość punktów to 40), Jednostka goszcząca (maksymalna ilość punktów to 20). Oceny tej dokonywało drogą elektroniczną trzech recenzentów. Poddanie projektu ocenie merytorycznej w drugim etapie uwarunkowane było uzyskaniem (po wyciągnięciu średniej z trzech ocen) oceny w pierwszym etapie powyżej 65,00 pkt - projekt nr [...] oceniony został łącznie na [...] pkt i skierowany do drugiego etapu oceny merytorycznej, który obejmował przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej przez Zespół Kwalifikacyjny Programu LIDER. Zgodnie z Regulaminem, ocenie podlegały następujące kategorie: Umiejętność prezentacji projektu; Innowacyjność projektu; Koncepcja zarządzania projektem; Możliwość wykorzystania wyników projektu w praktyce; Mobilność. W każdej z kategorii drugiego etapu Skarżący mógł uzyskać maksymalnie po 20 punktów. Z dwóch etapów oceny merytorycznej projekt mógł uzyskać łącznie 200 punktów. Na podstawie wyników pierwszego i drugiego etapu occny merytorycznej powstała lista rankingowa projektów rekomendowanych do finansowania. W wyniku przeprowadzenia wyżej określonej procedury konkursowej projekt nie uzyskał liczby punktów kwalifikującej go do dofinansowania, w konsekwencji czego Dyrektor Centrum w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 r. (dalej: "decyzja Dyrektora Centrum") odmówił przyznania środków finansowych. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia odwołania od decyzji Dyrektora Centrum do Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "Komisja Odwoławcza") proponując wydanie decyzji korzystnej dla niego w oparciu o rozwiązanie, którego nie przewiduje Regulamin. W odwołaniu zarzucił przeprowadzenie drugiego etapu procedury konkursowej z naruszeniem Regulaminu. Skarżący wniósł o odrzucenie wyniku wadliwie przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej i wydanie decyzji o przyznaniu środków finansowych na podstawie liniowej ekstrapolacji punktowej oceny etapu pierwszego. W wyniku rozpatrzenia odwołania w dniu [...] września 2012 r. Komisja Odwoławcza podjęła jednogłośnie decyzję nr [...] o odmowie przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu ww. decyzji Komisja Odwoławcza wskazała, że nie stwierdza naruszenia Regulaminu III Konkursu w ramach Programu Lider (dalej "Regulamin"), poprzez wydanie decyzji nr [...] Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z naruszeniem Regulaminu. Wyjaśniono, że decyzja w sprawie odmowy przyznania środków finansowych podjęta została przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na podstawie list rankingowych sporządzonych w wyniku prawidłowo przeprowadzonego i zgodnego z Regulaminem postępowania kwalifikacyjnego. Zdaniem Komisji Odwoławczej nie jest możliwe odrzucenie punktacji, która została przyznana podczas drugiego etapu oceny merytorycznej wniosku o numerze [...] i przyznanie środków finansowych na podstawie liniowej ekstrapolacji punktowej oceny etapu pierwszego. Wyjaśniono, że zgodnie z Regulaminem, lista rankingowa projektów rekomendowanych do finansowania powstaje na podstawie wyników pierwszego i drugiego etapu oceny merytorycznej. W pierwszym etapie ocena merytoryczna wniosku o finansowanie dokonywana jest drogą elektroniczną przez trzech Recenzentów. W drugim etapie ocena ma charakter rozmowy kwalifikacyjnej i dokonywana jest przez Zespół Kwalifikacyjny. Na rozmowę zapraszani są Wnioskodawcy, którzy uzyskali najlepsze oceny w pierwszym etapie. Regulamin nie przewiduje możliwości ustalenia pozycji Wnioskodawcy na liście rankingowej jedynie na podstawie wyników jednego tylko etapu oceny merytorycznej. Komisja Odwoławcza ponadto uznała za niezasadny zarzut Skarżącego jakoby został on pozbawiony przez Zespół Kwalifikacyjny możliwości prezentacji projektu. Wyjaśniono, że Regulamin nie reguluje formy prezentacji. Zdaniem Komisji Odwoławczej, otwarta rozmowa daje szansę na prezentację projektu. Wszystkie kryteria, pomimo braku bezpośredniego ich określenia i nazwania, zostały ocenione w trakcie rozmowy przeprowadzonej przez Zespół Kwalifikacyjny. Komisja Odwoławcza uznała, że Wnioskodawcy została dana możliwość zaprezentowania projektu oraz odpowiedni na to czas. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, wniósł o uchylenie decyzji Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 36 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616 ze zm., dalej "ustawa o Centrum") poprzez nieregulaminowe przeprowadzenie konkursu; art. 7, 77, 78 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "kpa") poprzez zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c ppsa; art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c ppsa. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Centrum wybór wykonawców projektów następuje w drodze konkursu ogłaszanego przez Dyrektora Centrum. Stosownie do tego przepisu to Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu. W dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Centrum ustalił Regulamin, w ramach którego Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu, który został poddany procedurze konkursowej. Wniosek został oceniony pod względem spełnienia kryteriów formalnych i następnie poddany dwuetapowej ocenie merytorycznej (stosownie do pkt 4.1 Regulaminu). Skarżący nie sformułował żadnych zarzutów co do przeprowadzonej oceny formalnej oraz pierwszego etapu oceny merytorycznej. Zgłaszone zastrzeżenia dotyczą przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej, jak również kryteriów ocenianych w jej trakcie. Zgodnie z Kryteriami oceny rozmowy kwalifikacyjnej w Programie LIDER III konkurs (stanowiącymi Załącznik do Regulaminu), ocena Lidera projektu dokonywana jest przez Zespół Kwalifikacyjny na podstawie rozmowy kwalifikacyjnej z wnioskodawcą. Rozmowa kwalifikacyjna jest prowadzona zgodnie z kryteriami wskazanymi w karcie oceny rozmowy kwalifikacyjnej, w oparciu o wypunktowane kategorie i służy wyjaśnieniu wątpliwości i niejasności pozostałych po wcześniejszych etapach oceny, które dotyczą projektu i wskazanego we wniosku kierownika projektu. Proces ten jest kolejnym etapem oceny projektu oraz potencjalnego lidera. Rozmowa kwalifikacyjna stanowi niejako uzupełnienie oceny projektu i kandydata na kierownika projektu, dokonanej w pierwszym etapie oceny merytorycznej, które to uzupełnienie kończy długotrwały proces wyboru najlepszych projektów złożonych w Programie LIDER. Wynikiem procedury konkursowej Programu LIDER ma być wybór projektów które będą kierowane przez osoby potrafiące się zaprezentować w roli przyszłych liderów nauki, także które potrafią przekonać do swojego pomysłu oraz obronić innowacyjny i wdrożeniowy charakter projektu. Rozmowa kwalifikacyjna ma charakter otwarty i wnioskodawcom dawana jest możliwość prezentacji projektów, całość rozmowy jest badaniem umiejętności prezentacji projektu. Zadaniem Zespołu Kwalifikacyjnego jest ocena, czy osoba wskazana we wniosku jako lider projektu, rzeczywiście rolę tę jest w stanie należycie spełnić, ponadto istotna jest także wartość wdrożeniowa i innowacyjność proponowanego rozwiązania. W tym miejscu należy wskazać na ekspercki charakter oceny merytorycznej projektów. Eksperci oceniają wnioski w oparciu o kryteria wskazane w ustawie o Centrum oraz w regulaminach, według swojej najlepszej fachowej wiedzy. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego jakoby Zespół Kwalifikacyjny nieprawidłowo przeprowadził rozmowę kwalifikacyjną wskazać należy, że o tym, w jaki sposób przebiega rozmowa w przypadku każdego konkretnego przypadku decydują członkowie Zespołu Kwalifikacyjnego, którzy w trakcie rozmowy mogą wyjaśnić te elementy projektu, które wydawały się im konieczne do dodatkowego uzsadnienia ale w ramach kategorii przewidzianych do oceny na tym etapie. Sąd podziela twierdzenia organu, że procedury obowiązujące w Programie LIDER zostały wcześniej przemyślane i mają określony zamysł. Służą one woborowi projektów które będą kierowane przez osoby potrafiące się zaprezentować w roli przyszłych liderów nauki. Otwarta rozmowa prowadzona z przyszłymi kierownikami projektów przez Zespół Kwalifikacyjny złożony z osobistości życia naukowego ma na celu wyłonienie najlepszych projektów i docenienie osób, które najlepiej będą spełniać rolę lidera projektu. Na podstawie wyników pierwszego i drugiego etapu oceny merytorycznej powstaje lista rankingowa projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych. Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w art. 40 ustawy o Centrum od ww. decyzji wnioskodwacy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora Centrum. Decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych Komisja Odwoławcza wydaje w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania i wnioskodawcy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że Komisja Odwoławcza rozpoznajac odwołanie powinna szczegółowo uzasadnić dlaczego zarzuty Strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny (w niniejszej sprawie rozmowy kwalifikacyjnej) są nieuzasadnione. W przedmiotowej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia. Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji czy ten etap oceny projektu został przeprowadzony prawidłowo. Jak wyżej wskazano ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Sąd nie dysponuje fachową wiedzą jaką posiadają eksperci, dlatego bez szczegółowego uzasadnienia nie ma możliwości weryfikacji tego etapu oceny. Pomimo tego, że przebieg rozmowy kwalifikacyjnej jest nagrywany to biorąc pod uwagę, że dotyczy ona specjalistycznej wiedzy jej ewentualne odsłuchanie przez Sąd i tak nie pozwoliłoby mu zweryfikowanie oceny przyznanej przez Zespół Kwalifikacyjny. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z pkt 6.3. “Rozpatrywanie odwołań" zawartym w dokumencie “Procedura: postepowanie w sprawie rozpatrzywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBR dotyczących finansowania projektów" Komisja Odwoławcza może podjąć uchwałę o zwróceniu się do Dyrektora o powołanie eksperta w celu sporządzenia opinii w sprawie zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę konieczność posiadania wieczy fachowej, w niniejszej sprawie, pożądane byłoby powołanie takiego eksperta, który po zapoznaniu się z przebiegiem rozmowy kwalifikacyjnej, mógłby wypowiedzieć się na temat merytorycznej wartości wypowiedzi Skarżącego w odniesieniu do zadawanych mu pytań oraz tego czy rozmowa ta i jej treść pozawalała na uznanie, że deklarowana przez Zespół Kwalifikacyjny ocena poszczególnych kryteriów II etapu oceny merytorycznej była adekwatna do wiedzy i sposobu przedstawienia zarówno projektu jak i sposobu zaprezentowania go przez Skarżącego. Pożądane byłoby również dołączenie do akt sprawy opinii eksperta, aby Sąd mógł zapoznać się z nią. Zdaniem Sądu ocena eksperta byłaby również pomocna przy uzasadnianiu stanowiska Komisji Odwoławczej, które i dlaczego zarzuty strony są zasadne lub nieuzasadnione. Ekspert mając wiedzę specjalistyczną mogłby ocenić jak projekt został zaprezentowany podczas rozmowy kwalifikacyjnej i czy przebieg rozmowy spełnia poszczególne kryteria. Niezależnie od tego Sąd jest zdania, że Regulamin powinien przewidywać obowiązek pismenego uzasadnienia ocen przez Zespół Kwalifikacyjny - co pozwoliłoby zarówno Skarżącemu jak i Sądowi na zapoznanie się z tokiem myślenia Zespołu i przyjętymi przez niego przesłankami oceny. Za niezasadane należy uznać zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, 77, 78, 80, 107 § 3 kpa. Na wstępie wskazać należy, iż jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, ustawa o Centrum nie przewiduje stosowania przepisów kpa w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 ustawy o Centrum. To w ustawie o Centrum oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200, dalej: "Rozporządzenie") określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o Centrum. Różnią się one zasadniczo od zasad postępowania określonych w kpa. Stosownie do art. 36 ustawy o Centrum wykonawcy projektów wyłaniani są w trybie konkursów, które ogłasza Dyrektor Centrum. Wnioski o finansowanie, składane w toku postępowania konkursowego, podlegają ocenie formalnej oraz merytorycznej. Oceny formalnej dokonują pracownicy Centrum. Eksperci, którzy są specjalistami z zakresu danych dziedzin nauki dokonują natomiast oceny merytorycznej. Przygotowanie i przekazanie Dyrektorowi Centrum listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych jest następstwem ocen dokonywanych przez ekspertów pracujących w zespołach lub indywidualnie. Z uwagi na powyższe można więc mówić o wiążącym dla Dyrektora Centrum, charakterze stanowiska ekspertów. Zasady wyłaniania wykonawców projektów są sformułowane ogólnikowo, Dyrektor Centrum może jedynie w marginalnym stopniu wpływać na ich uszczegóławianie poprzez ustalanie regulaminów konkursów, o którym mowa w art. 36 ustawy o Centrum, czy też stosowanie na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Centrum pozaustawowych kryteriów oceny. Stosownie do § 7 ust. 1 Rozporządzenia, informacja o decyzji Dyrektora Centrum jest niezwłocznie przekazywana wykonawcy projektu. Decyzja o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o Centrum nie jest to decyzja w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Użyte przez ustawodawcę pojęcie decyzji należy rozumieć jako informację lub zawiadomienie. Ustawodawca nie przewidział wydawania przez Dyrektora Centrum decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów kpa. Procedura wyłaniania beneficjentów jest diametralnie inna od procedury wydawania decyzji w indywidualnej sprawie, określonej przez kpa. Przewidziany jest inny system odwoławczy, nie ma mowy o zawieszeniu czy wznowieniu postępowania. Nie ma także mowy o postępowaniu dowodowym w rozumieniu kpa. Ustawa o Centrum zawiera także regulację dotyczącą procedury odwoławczej od decyzji Dyrektora Centrum, która regulowana jest poza przepisami kpa. Procedurze odwoławczej nie podlegają wszelkie rozstrzygnięcia Dyrektora Centrum podejmowane w trakcie procedury konkursowej, a jedynie decyzje o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych. Termin, do którego zachowania obowiązany jest wnioskodawca, na wniesienie odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora Centrum. Decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych Komisja Odwoławcza wydaje w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania i wnioskodawcy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s. 18). Informacja o decyzji Dyrektora Centrum o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc rozstrzygnięciem, któremu nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jak już wyżej wskazano o przyznaniu albo nieprzyznaniu dofinansowania Dyrektor Centrum decyduje na podstawie listy rankingowej. Przygotowanie i przekazanie Dyrektorowi Centrum listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, na podstawie której wydawana jest. decyzja o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych jest następstwem ocen dokonywanych przez ekspertów pracujących w zespołach lub indywidualnie. Z uwagi na powyższe można więc mówić o wiążącym dla Dyrektora Centrum charakterze stanowiska ekspertów. Na podstawie wyników oceny eksperta lub zespołu ekspertów Dyrektor Centrum jedynie zwiadamia o przyzaniu środków finansowych na wykonywanie projektu a zatem brak jest podstaw do uznania, że wydaje on władcze rozstrzygniecie w indywidualnej sprawie. Brak w ustawie o Centrum regulacji o stosowaniu przepisów kpa to zamierzone rozwiązanie legislacyjne. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić należy, iż gdyby do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy kpa, wynikałoby to z ustawy o Centrum. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że ustawy szczególne regulujące działalność innych od Centrum państwowych agencji wykonawczych odwołują się wprost do przepisów kpa lub do pojęcia decyzji administracyjnych. Z uwagi na powyższe, zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, 77, 78, 80, 107 § 3 kpa, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. Przechodząc do zarzutu nie udostępnienia ocen cząstkowych w poszczególnych kategoriach, zapisu rozmowy kwalifikacyjnej oraz nie wywiązania się w terminie wyznaczonym na składanie odwołań ze swoich deklaracji w zakresie przysługującego prawa do udostepnienia informacji w pierwszej kolejności wskazać należy, że organ poinformował Skarżącego o tym, że informacje o które zawnioskował, będą mogły zostać mu udostępnione po zakończeniu określonych czynności dotyczących obsługi Programu LIDER. Za błędne należy uznać rozumowanie Skarżącego, że terminem tym jest termin przewidziany na złożenie odwołania, ponieważ w żadnej dokumentacji odnoszącej się do Programu LIDER nie został on w ten sposób zdefiniowany. Po drugie kwestia dostępu do informacji publicznej była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 360/12 oddalił skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w ww. przedmiocie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie Sąd nie będzie zajmował się kwestią udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.