I OSK 1452/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 947/13 w sprawie ze skargi J.G. na uchwałę Zarządu Powiatu Dąbrowskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania J.G. ze stanowiska [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 947/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.G. na uchwałę Nr [...] Samorządu Powiatu Dąbrowskiego z [...] maja 2013 r. w sprawie odwołania J.G. ze stanowiska [...] Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: J. G. zostało powierzone stanowisko [...] na okres od 1 czerwca 2010 r. do 31 sierpnia 2014 r. Uchwałą Nr XX/257/2013 Rady Powiatu Dąbrowskiego z 27 lutego 2013 r. rozwiązano z dniem 31 sierpnia 2013 r. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych im. Jana Rutyny w Szczucinie, łącząc wchodzące w jego skład szkoły z nowo utworzoną placówką – Państwowe Centrum Edukacji i Kompetencji Zawodowych. Po zasięgnięciu opinii Małopolskiego Kuratora Oświaty – opinia z 24 maja 2013 r. – uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu Dąbrowskiego z [...] maja 2013 r. odwołano J.G., z dniem 31 sierpnia 2013 r., ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół, jako przyczyny odwołania, podając rozwiązanie z tym dniem Zespołu Szkół i włączenia szkół do innej placówki, a jako podstawę prawną uchwały powołując art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. J.G., pismem z 10 czerwca 2013 r., zwrócił się do Zarządu o uchylenie uchwały o odwołaniu, na co otrzymał odpowiedź, iż Zarząd nie znalazł do tego podstaw. Pismem z 21 czerwca 2013 r. J.G. wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, nawiązując do wniosku z 10 czerwca 2013 r., a następnie wniósł skargę z 16 lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wywodził, iż rozwiązanie Zespołu Szkół nie jest okolicznością, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który to przepis upoważnia do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Za taki przypadek można uznać, zdaniem skargi, zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym, wyjątkowym, wykraczającym poza normalne, codzienne zdarzenia, które powoduje niemożność sprawowania powierzonej funkcji, nadto skutek – odwołanie musi istnieć w związku czasowym ze zdarzeniem. W sprawie, podkreślił skarżący, żadne zdarzenie o takim charakterze nie wystąpiło, a nadto odwołanie go ze stanowiska miało miejsce po czterech miesiącach od rozwiązania Zespołu Szkół (rozwiązanie 27 lutego 2013 r., odwołanie [...] maja 2013 r.). J.G. zarzucił również, że nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, a kwestia opinii kuratora nie znalazła odzwierciedlenia w uchwale. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał przede wszystkim jej dopuszczalność, stwierdzając, iż podlega ona kognicji sądu, jako wniesiona na uchwałę w sprawie edukacji publicznej, bowiem do zadań powiatu należy powoływanie i odwoływanie dyrektorów szkół, zatem na akt z zakresu administracji publicznej, a przechodząc do badania legalności uchwały stwierdził: Artykuł 38 ustawy o systemie oświaty tworzy gwarancję stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli – kierowników szkół lub placówek, konieczne jest zatem aby w uzasadnieniu aktu odwołującego ze stanowiska działanie takie było dokładnie i szczegółowo umotywowane. Zaskarżona uchwała spełnia ten wymóg, wskazuje bowiem przyczyny odwołania – rozwiązanie Zespołu Szkół. Wprawdzie w orzecznictwie przyjmuje się, iż szczególnie uzasadnione przypadki odwołania, o czym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i funkcjonowania szkoły, to jednak wskazuje się na możliwość zastosowania tego przepisu w przypadku zmniejszenia liczby stanowisk kierowniczych w związku z częściową likwidacją lub przekształceniem organizacyjnym szkoły lub placówki. W stanie faktycznym sprawy należało uznać, iż organ miał podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nieuzasadniony jest zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem organ nie był do tego zobowiązany, a do podjęcia uchwały wystarczało ustalenie, iż szkoła, w której J.G. pełnił funkcję dyrektora, została zlikwidowana, co jest między stronami bez sporu. Z kolei zarzut dotyczący nieodwołania się w treści uzasadnienia uchwały do opinii kuratora, może więc skutkować uchyleniem uchwały, bowiem przed jej podjęciem Zarząd dopełnił obowiązku zasięgnięcia opinii i ta została w sprawie wydana – pismo kuratora z 24 maja 2013 r. Reprezentowany przez radcę prawnego J.G. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1997 r. o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że likwidacja lub przekształcenia organizacyjne szkoły stanowią przypadek szczególnie uzasadniony, w rozumieniu tego przepisu, umożliwiający odwołanie nauczyciela za stanowiska kierowniczego, co doprowadziło do uznania, że przekształcenie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. Jana Rutyny w Szczucinie w Powiatowe Centrum Edukacji Kompetencji Zawodowych w Szczucinie uzasadniało odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu Dąbrowskiego z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie odwołania Pana J.G. ze stanowiska [...] jest zgodna z prawem, podczas gdy narusza on art. 7, 10 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż organ nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w sprawie ani możliwości wypowiedzenia się, zaś Uchwała nie posiada odpowiedniego uzasadnienia, b) art. 133 zd. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych im. Jana Rutyny w Szczucinie uległ likwidacji i że jest to bezsporne między stronami, podczas gdy skarżący w skardze wyjaśniał, że Zespół nie uległ likwidacji, ale jedynie przekształceniu organizacyjnemu; c) art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez brak analizy, na czym polegały przekształcenia organizacyjne Zespołu, a także nieodniesienie się do zarzutu skarżącego, że nie uległ on likwidacji, ale przekształceniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zarząd Powiatu Dąbrowskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. W podstawach skargi postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i postępowania. Jeżeli idzie o ten drugi zarzut, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy można podzielić je na dwie grupy – jedne podkreślające, że błędne jest uznanie, że Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych im. Jana Rutyny w Szczucinie uległ likwidacji, podczas gdy został jedynie przekształcony, a czego Wojewódzki Sąd nie przeanalizował i drugie dotyczące naruszenia praw skarżącego przez niezapewnienie mu możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu i brak odpowiedniego uzasadnienia uchwały. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że brak rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do kwestii likwidacji czy też przekształcenia Zespołu Szkól nie jest naruszeniem przepisów wskazanych w podstawach skargi – art. 133 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Problem oceny Uchwały Nr XX/257/2013 Rady Powiatu Dąbrowskiego z 27 lutego 2013 r. nie był przedmiotem skargi J.G. do tego Sądu. Skarga została wniesiona na Uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu Dąbrowskiego z [...] maja 2013 r. w sprawie odwołania Pana J.G. ze stanowiska [...]. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, jednak rozstrzyga w granicach danej sprawy. Sprawą, którą rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie było odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora, a nie rozwiązanie Zespołu Szkół, których był dyrektorem. Badaniu zatem przez Sąd podlegał akt odwołania, a nie likwidacji Zespołu. W postępowaniu ze skargi na Uchwałę o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Wojewódzki Sąd nie mógł zająć się kwestią likwidacji Zespołu Szkół, bowiem pozostawała ona poza przedmiotem sprawy, w której została wniesiona skarga. Gdyby w tej sprawie, tj. ze skargi na akt odwołania ze stanowiska dyrektora Sąd zajął się oceną uchwały o rozwiązaniu Zespołu Szkół właśnie wykroczyłby poza granice sprawy i naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty zatem naruszenia art. 133 i 141 § 4, gdyż o ten przepis chodziło skarżącemu, nie są uzasadnione, już nie tylko z tego powodu, że zostały nietrafnie postawione – art. 133 dzieli się na różne jednostki redakcyjne, zatem konieczne jest wskazanie dokładnie, który z paragrafów tego artykułu został naruszony, zaś art. 144 nie zawiera § 4, taki zaś zawiera art. 141 – lecz dlatego, iż Sąd ich nie naruszył. Orzekł na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu rozprawy, a stanowisko swoje zawarł w uzasadnieniu. Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia prawa skarżącego w sprawie odwołania ze stanowiska przez organ i brak uzasadnienia uchwały o odwołaniu, to z uchwały wyraźnie wynika jaka była przyczyna odwołania ze stanowiska, zaś jej podjęcie przez Zarząd bez informowania o takim zamiarze skarżącego w istocie nie miało wpływu na treść zaskarżonego wyroku, zwłaszcza że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wniósł skargę na uchwałę. Zarzuty zatem naruszenia przepisów postępowania i w tym zakresie nie są usprawiedliwione. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "ustawa". Przepis ten stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W sprawie, w jej stanie faktycznym, istotą jest czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Analiza przepisów ustawy, w tym właśnie art. 38 prowadzi do wniosku, że zapewnia on stabilność stosunku zatrudnienia nauczycieli na stanowiskach kierowniczych, co podkreślane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Gwarancja tej stabilności polega na tym, że nie można nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, odwołać z tego stanowiska w okresie na jaki został powołany za wypowiedzeniem – poza jedynym wyjątkiem, a jedynie możliwe jest odwołanie bez wypowiedzenia, w ściśle określonych sytuacjach. Odwołanie za wypowiedzeniem jest możliwe tylko gdy sam nauczyciel zrezygnuje z funkcji – art. 38 ust. 1 pkt 1/, natomiast bez wypowiedzenia w razie negatywnej oceny pracy – wniosku organu nadzoru pedagogicznego – art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/ i gdy wystąpi szczególnie uzasadniony przypadek – art. 38 ust. 1 pkt 2. O ile sytuacje wskazane w pkt 1 ust. 1 art. 38 są określone wyraźnie, o tyle szczególnie uzasadniony przypadek wskazany w pkt 2 jest niedookreślony, nieostry. Sformułowanie to może wywoływać wrażenie, że chodzi tu o takie okoliczności, które są oceniane tak negatywnie, że nie pozwalają na dalsze zatrudnianie nauczyciela na stanowisku kierowniczym, zatem przez tego nauczyciela zawinione. Takie skojarzenie może wywoływać to, że w poprzednim punkcie odwołanie bez wypowiedzenia następuje na skutek pewnych negatywnych okoliczności, leżących po stronie nauczyciela, zatem te szczególnie uzasadnione przypadki wydają się być kolejnym, bardziej negatywnym działaniem. Jednak takie rozumienie użytego w tym przepisie sformułowania nie jest do końca właściwe. W orzecznictwie podkreśla się, że pod tym pojęciem należy rozumieć okoliczności zarówno niezależne od dyrektora jak też zawinione przez niego. Inaczej mówiąc muszą to być tego rodzaju okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiają pełnienie funkcji. Na pytanie czy za taki szczególnie uzasadniony przypadek można uznać likwidację szkoły lub placówki należy odpowiedzieć twierdząco. Przepisy ustawy przewidując możliwość likwidacji czy przekształcenia szkoły lub placówki nie zawierają regulacji co z nauczycielem, któremu powierzono stanowisko kierownicze. Można zatem powiedzieć, że istnieje luka poprzez nieuregulowanie tej kwestii przez ustawodawcę. W sytuacji zatem, gdy został podjęty akt o likwidacji szkoły i pozostaje on w obrocie prawnym zachodzi konieczność rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem jednostki. Wobec zatem braku stosownej regulacji w tym zakresie organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze musi szukać przepisu, który pozwala mu na załatwienie tej kwestii. Takim jest jedynie art. 38 ustawy, w tym jego ust. 1 pkt 2. Likwidację szkoły lub placówki jako powód odwołania ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, z tego względu, że nie ma jednostki, w której mógłby pełnić dalej swoją funkcję. Jest to tylko przypadek niezależny od dyrektora i niezawiniony przez niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznając, że likwidacja Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. Jana Rutyny w Szczucinie była szczególnie uzasadnionym przypadkiem do odwołania skarżącego ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia. Podkreślić też należy, że w uchwale wyraźnie zaznaczono ten powód wypowiedzenia, a odwołanie nastąpiło z końcem roku szkolnego, gdyż z końcem roku zlikwidowano Zespół. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 p.p.s.a.