V SA/Wa 1343/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia ... marca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza na rzecz E. M. od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia ... stycznia 2013 r. nr ... Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. odmówił przyznania E. M. - jednolitej płatności obszarowej; - uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych; - płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Po rozpatrzeniu odwołania od w/wym. decyzji wniesionego przez E. M. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z dnia ... marca 2013 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu ... maja 2010 r. E. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2010 r. w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W pierwszym wniosku zadeklarowała działki rolne o powierzchni wynoszącej ... ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) W dniu ...05.2010 r. złożyła zmianę do wniosku, w której dodatkowo zadeklarowała powierzchnię gruntów ... ha do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz do przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. W dniu ...11.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją o nr ... przyznał Wnioskodawcy płatności na rok 2010 zgodnie z żądaniem w następujący sposób: - jednolita płatność obszarowa w wysokości ... zł., - uzupełniająca płatność obszarowa w wysokości ... zł., - specjalna płatność obszarowa do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w wysokości ... zł. Pismem z dnia ...02.2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wym. decyzji, a decyzją Nr ... z dnia ...02.2012 r. stwierdził jej nieważność. E. M. w dniu 23.03.2012 r. złożyła odwołanie od tej decyzji. W następstwie jego rozpoznania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją Nr ... utrzymał ją w mocy. Zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydana decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. rażąco narusza przepisy prawa procesowego., tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem organ przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Strona nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję. Po przeprowadzeniu ponownej kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w dniu ...01.2013 r. wydał decyzję Nr ..., którą odmówił przyznania wnioskowanych płatności. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jednolita płatność obszarowa została odmówiona ze względu na stwierdzono różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do przyznania płatności. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności zacytował art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 2b oraz ust. 4 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r. nr 35, poz. 217 z późn. zm.). Podniósł, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów , ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. 1 a ustawy). Podkreślił, iż maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Wskazał, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczącym przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. Organ odwoławczy przypomniał, iż organ I instancji, rozpatrując wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 r., powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności ustalił w oparciu o system informacji geograficznej. Przeprowadzając kontrolę administracyjną uznał, iż Strona zadeklarowała powierzchnię działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr: ... przekraczającą maksymalny obszar kwalifikowany, tj. powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG). Zwrócił uwagę na to, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza powstaje poprzez odjęcie od pola odniesienia pól nieuprawnionych do płatności z tytułu braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. pól zagospodarowania nieuprawnionych do przyznania płatności: siedlisk, terenów komunikacyjnych, lasów, terenów zurbanizowanych, wód, terenów zadrzewionych i zakrzaczonych oraz innych terenów, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza, których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Wskazał, iż obraz ortofotomapy stanowi materiał dowodowy, który organ ma obowiązek wziąć pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydać decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., przy ustalaniu powierzchni uprawnionej, oparł się na danych wynikających z systemu informacji geograficznej. Ustalając powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności wziął pod uwagę treść żądania Strony wyrażoną we wniosku oraz złożoną zmianę do wniosku, dokumenty zebrane w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych, czyli m.in. decyzję o stwierdzeniu nieważności wydanej uprzednio decyzji, a także utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wziął pod uwagę zdjęcia dostępne na obrazie ortofotomapy dostępnej w systemie informacji geograficznej w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli . Organ odwoławczy wskazał, iż z dostępnych w systemie ortofotomap (zdjęcia lotnicze i satelitarne) wynika, że E. M. w swoim wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 zadeklarowała działki rolne, które przekraczały powierzchnię maksymalnego obszaru kwalifikowanego. Zadeklarowała bowiem: - działkę rolną .... W związku z powyższym decyzja o nr ..., która w całości uwzględniała żądanie wnioskodawcy, została wycofana z obiegu prawnego, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po ponownym przeprowadzeniu kontroli administracyjnej na dostępnych w systemie ortofotomapach Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. dokonał prawidłowego ustalenia powierzchni działek rolnych w następujący sposób: - działka rolna ... A zatem powierzchnia stwierdzona została wyliczona w następujący sposób: - początkowa powierzchnia deklarowana (wynikająca ze złożonego wniosku oraz zmiany do wniosku) wynosiła ... ha, - powierzchnia deklarowana kwalifikowana (wynikająca z uwzględnienia wniosku, oraz zmiany do wniosku) wynosiła ... ha, - powierzchnia stwierdzona (wynikająca z wykluczenia powierzchni części działek rolnych do powierzchni PEG i największego spójnego obszaru) wyniosła ... ha. W związku zatem ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia płatnością, wynoszącą 35,58%, płatność została odmówiona. Zgodnie bowiem z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Uzupełniająca płatność obszarowa oraz specjalna płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych zostały odmówione z uwagi na art. 7 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta rolnego. Wskazał również, iż to w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) dokonuje się sprawdzenia, czy działka jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni PEG. Ponadto wskazano na przepis art.28 ust. 1 lic. C rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym, należy przeprowadzić kontrolę administracyjną dotyczącą zgodności pomiędzy działkami zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Zatem ortofotomapa jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności i na tej podstawie można dokonać weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Organ mając do dyspozycji ortofotomapę może na jej podstawie dokonać wykluczenia powierzchni z płatności, jeśli nie ma co do tego dowodu żadnych zastrzeżeń – (nie jest koniecznym więc przeprowadzenie kontroli metodą inspekcji terenowej). Podkreślono również, iż organ nie miał obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie, gdyż dysponował niepodważalnym dowodem jakim jest zapewne ortofotomapa. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 25.04.2009 r. wynika, że na części działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr ... znajdują się powierzchnie zadrzewione. Oprócz tych naniesionych przez pełnomocnika Strony na wydruku mapy również w górnej części działki występują powierzchnie zalesione Dodatkowo organ II instancji dokonał analizy również ortofotomapy dostępnej w systemie w latach poprzednich. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 25.03.2003 r. wynika, że te same powierzchnie działki były zalesione, a więc nie użytkowane rolniczo, i nie uprawnione do przyznania płatności. Ten stan działki musiał również istnieć w dniu 30.06.2003 r., a więc nie został spełniony warunek wynikający z art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie bowiem z tym przepisem powierzchnię użytków rolnych stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, z tym, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony na części działki ewidencyjnej nr ... Powierzchnia stwierdzona, ustalona w oparciu o ortofotomapę z dnia 25.04,2009 r., została określona jako największy spójny obszar kwalifikujący się do przyznania płatności, tj. .... ha. Nie ma również znaczenia, że Strona przywróciła działkę do użytkowania poprzez wykarczowanie drzew, o czym świadczy najnowsza ortofotomapa z dnia ...06.2012 r., gdyż powierzchnia PEG została ustalona na podstawie poprzedniej ortofotomapy, która wykluczała powierzchnie zadrzewione na dzień ...06.2003 r. Odnosząc się do tego, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałyby różnice liczbowe w powierzchni działek B i C zgłoszone we wniosku, a tą powierzchnią, która wynika z ortofotomapy organ zauważył, iż ortofotomapy czyli zdjęcia lotnicze bądź salitarne dostępne są w systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i stanowią one dowód tego, co zostało ustalone. Organ nie ma obowiązku wykonywania wydruku ortofotomapy i dołączania jej do teczki aktowej sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, iż powierzchnie działek ewidencyjnych zawarte w BGiB (Ewidencji Gruntów i Budynków) nie mogą stanowić podstawy do żądania objęcia gruntów płatnościami obszarowymi. Dane zawarte o ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenie działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmiennych danych zawartych w rejestrze gruntów. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowych znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego na którym jest prowadzona określona uprawa. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła E. M. zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 76, art. 77 i art. 77 i art. 78) oraz ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn.zm.) tj. art. 3 ust. 2 i art. 7, a ponadto przepisów art. 17 i art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej nie do zaakceptowania jest stwierdzenie, że "Organ nie ma obowiązku wykonywania wydruku ortofotomapy i dołączania jej do teczki aktowej sprawy". Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto o zmiane decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Analiza skargi oraz rozstrzygnięcia organu odwoławczego prowadzi do wniosku, iż sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł bowiem szereg sformułowań, które budzą wątpliwości sądu i podważają jej trafność. Niezasadne jest w szczególności twierdzenie, iż mając do dyspozycji jedynie ortofotomapę można wyłącznie na jej podstawie dokonać wykluczenia powierzchni z płatności. Jeśli bowiem strona składa zastrzeżenia do tego dowodu to organ winien rozważyć potrzebę przeprowadzenia kontroli metodą inspekcji terenowej. W realiach sprawy niniejszej taka kontrola byłaby wskazana chociażby dlatego, że strona nie otrzymała tego dowodu do wglądu, a miała wyłącznie możliwość zapoznania się z argumentami organu sformułowanymi na jego podstawie. Wynika to w oczywisty sposób ze sformułowania znajdującego się na karcie 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ stwierdza, że nie ma obowiązku wykonywania wydruku ortofotomapy i dołączania go do teczki aktowej sprawy. Powyższe oznacza, iż organ naruszył uprawnienie skarżącej jako strony postępowania, uniemożliwił jej bowiem rzetelne zajęcie stanowiska wobec w/w. dowodu ze względu na jego nieudostępnienie. Oczywiście strona mogła dowód ten uzyskać z innych źródeł. W takim jednak wypadku brak byłoby pewności czy obrazuje on to samo czym dysponuje organ. Zauważyć również należy, że odnosząc się do omawianego dowodu organ sam popada w sprzeczność. Oceniając jego wiarygodność podkreśla bowiem, że nie miał obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż dysponował niepodważalnym dowodem jakim jest zapewne ortofotomapa. Powyższe stwierdzenie wskazuje w istocie, iż organ sam miał wątpliwości co do tego jakie należy przypisać znaczenie temu dowodowi. Dowód nie może być bowiem niepodważalny wówczas kiedy jest takowym tylko zapewne. Niezależnie od tego o czym wyżej mowa organ odwoławczy w sposób nieprzekonujący uzasadnił stan działek skarżącej w okresie mającym znaczenie dla przyznania płatności. Otóż dokonując analizy zdjęcia lotniczego z dnia 25 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 25 marca 2003 r. wskazał , że te same powierzchnie działek były zalesione, a więc nieużytkowane rolniczo, a zatem i nieuprawnione do przyznania płatności. Z powyższego wywiódł jednak dodatkowy wniosek, iż taki stan musiał istnieć także w dniu 30 czerwca 2003 r. W ocenie sądu wniosek taki był zbyt daleko idący, albowiem stan na gruncie stwierdzony ortofotomapą z dnia 25 marca 2003 r. nie mógł potwierdzać identycznego stanu istniejącego po upływie okresu ponad 3 miesięcy (tzn. w dniu 30 czerwca 2003 r.). Na tą okoliczność organ nie dysponował bowiem żadnymi obiektywnymi dowodami, a jego teza jest konsekwencją jedynie przypuszczeń w tym zakresie. Sąd stoi na stanowisku, iż to o czym wyżej mowa potwierdza naruszenie przez organ odwoławczy zarówno art. 7, jak i 77 § 1 kpa. W toku postępowania przed tym organem nie podjęto bowiem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak i nie zebrano oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego w tym sugerowanego także przez skarżącą. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe, oraz rozważy potrzebę zastosowania art. 138 § 2 kpa. Podstawą wyroku sądu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s. a