II SO/Sz 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy z wniosku A. K. o wymierzenie grzywny Spółce A. za nieprzekazanie skargi oddala wniosek. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. A.K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wymierzenie Przedsiębiorstwu Spółce w likwidacji grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", za nieprzekazanie Sądowi Jego skargi z dnia 9 lipca 2013 r. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Wnioskodawca podniósł, że jego skarga na bezczynność została doręczona Spółce w dniu 12 lipca 2013 r. i mimo upływu 15 dniowego terminu na przekazanie skargi sądowi, określonemu w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skardze nie nadano biegu. Przedsiębiorstwo Spółka w likwidacji w odpowiedzi na wniosek wniosło o jego oddalenie, oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Spółka oświadczyła, że nigdy nie otrzymała od skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a pierwszym pismem otrzymanym od niego była skarga na bezczynność z dnia 9 lipca 2013 r. Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na pytania których dotyczyła skarga na bezczynność, czym uczyniła zadość wymogom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ Spółka udzieliła wnioskującemu informacji jakich żądał, złożenie wniosku o wymierzenie grzywny było bezpodstawne. Ponadto, Przedsiębiorstwo Spółka w likwidacji nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne ani dysponującym majątkiem publicznym. Jako podmiot w pełni prywatny prowadzi działalność gospodarczą ukierunkowaną na osiąganie zysku, zaś usługi przewozu osób świadczy na podstawie umów cywilnych. Spółka nie dysponuje żadnym majątkiem publicznym, w szczególności za taki majątek nie mogą być uznane dopłaty do biletów ulgowych, co stanowi rekompensatę dla przewoźnika zobowiązanego do stosowania ustawowych ulg. Przewoźnik, wykonujący regularny przewóz osób na podstawie ustawy o transporcie drogowym (art. 18a) zobowiązany jest do stosowania ulg przewidzianych w ustawie. Tak więc zgodnie z art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U z 2012 r. poz. 1138) kwotę dopłat stanowi różnica między wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen bez ulg ustawowych a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2013 r. A.K. wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny, ponieważ skarga do Sądu nie została przekazana w ustawowym terminie. Tymczasem obowiązek przekazania skargi sądowi ma charakter bezwzględny, a wyłącznymi przesłankami do wymierzenia organowi grzywny jest uchybienie obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę postępowania. W przedmiotowej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Natomiast argumentacja Spółki dotycząca zasadności skargi na bezczynność organu jest bezprzedmiotowa w postępowaniu dotyczącym wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Rolą sądu w tym postępowaniu jest jedynie zbadanie, czy organ przekazał skargę sądowi w ustawowym, w tym przypadku 15 dniowym, terminie. Wnioskodawca zauważył, że Spółka stanowi organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w sensie funkcjonalnym, gdyż jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej oraz do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Jednakże dla zbadania zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny ta kwalifikacja podmiotowa nie ma to większego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Mając jednak na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego gwarantowanego m. in. w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy niewykonania przez organ obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Spółka, która jak twierdzi nie otrzymała wniosku o udzielenie informacji publicznej, czemu wnioskodawca nie zaprzecza, skargę na bezczynność z dnia 9 lipca 2013 r. potraktowała jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i pismem z dnia 12 lipca 2013 r. żądanych informacji udzieliła. Spółka była przeświadczona, że udzielając żądanej informacji załatwiła sprawę i nie pozostaje w zwłoce. Tym samym Spółka nie przekazała skargi Sądowi w ustawowym 15 dniowym terminie, a dopiero wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W tym miejscu oceny wymaga zastosowanie art. 55 § 1 p.p.s.a. w stosunku do Przedsiębiorstwa Spółki w likwidacji, które nie jest organem władzy publicznej i nie dysponuje majątkiem publicznym. Przepis ten stanowi, iż w razie nie przesłania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi który skargę zobowiązany był przesłać, grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jeżeli skarga dotyczy informacji publicznej organ zobowiązany jest przesłać skargę sądowi w terminie 15 dni. Przedsiębiorstwo Spółka w likwidacji nie jest organem w rozumieniu art. 55 § 1 p.p.s.a., jednakże, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania im tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1054/11, LEX nr 1068365). Zatem przedsiębiorstwo będące spółką prawa handlowego, wykonujące zadania w zakresie regularnego przewozu osób, wykonuje zadania które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednakże z powyższego faktu nie wynika zasadność i konieczność zastosowania wobec podmiotu, niebędącego organem w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust.1 p.p.s.a., choć oczywiście możliwości tej, w zw. z treścią art. 3 § 3 tej ustawy wykluczyć nie można. Zależeć to będzie od okoliczności każdej konkretnej sprawy. Należy w szczególności mieć na uwadze cel ww. przepisu. Pełni on funkcję dyscyplinującą, a także represyjną wobec każdego podmiotu, którego działanie ma być poddane kontroli sądu administracyjnego. Funkcja ta winna być realizowana w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny, wykonujący swą kontrolną funkcję, uporczywego lub wynikającego z zaniedbań uchylania się od poddania sądowej kontroli. W niniejszej sprawie Sąd w działaniu Przedsiębiorstwa Spółka w likwidacji takich cech się nie dopatrzył. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący zwracał się do Spółki z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Spółka dowiedziała się o pytaniu skarżącego ze skargi na bezczynność którą otrzymała w dniu 12 lipca 2013 r. i w tym samym dniu udzieliła żądanej informacji. Ze strony Spółki doszło do niezrozumienia intencji strony, która wystosowała skargę na bezczynność. Spółka działała w przeświadczeniu, że udzielając żądanej informacji załatwiła sprawę i nie pozostaje w zwłoce. Co prawda Spółka nie przesłała skargi do Sądu w terminie, lecz należy uznać, że skoro nie wiedziała wcześniej o wniosku strony, to udzielając odpowiedzi mogła być przekonana o załatwieniu sprawy. Wobec treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać samej skargi na bezczynność. Winien natomiast ocenić, czy zachodzą uzasadnione podstawy do wymierzenia grzywny podmiotowi, którego bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zaskarżono skargą do sądu administracyjnego w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. Przesłanką wymierzenia takiej grzywny jest niewypełnienie przez ten podmiot swych obowiązków wynikających z wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu w terminie 15 dni od jej otrzymania (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Uwzględnienie wniosku strony skarżącej o wymierzenie grzywny pozostawione zostało uznaniu Sądu, który – jak stanowi wskazany wyżej przepis, "na żądanie skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Taka regulacja oznacza, iż sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny i okoliczności niewypełnienia wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. obowiązku. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności sprawy, a w szczególności, na to, że w aktach sprawy brak wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarga na bezczynność która była pierwszym pismem wnioskodawcy skierowanym do Spółki, mogła być nieopatrznie zrozumiana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tym bardziej, że Spółka nie jest organem władzy publicznej ale podmiotem prawa handlowego i mogła nie znać procedur wynikających z ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Ponadto, informacja publiczna objęta wnioskiem została udostępniona niezwłocznie, a jest to główny cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego realizacji służy skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Wniosek Przedsiębiorstwa o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania od organu w przypadku oddalenia skargi (art. 199 i nast. p.p.s.a.). Z powyższych względów Sąd uznał, nie jest zasadne wymierzenie Przedsiębiorstwu Spółce w likwidacji grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., wobec czego wniosek skarżącego w tym zakresie oddalił.