II OSK 232/14

Dnia 6 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Mrągowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/13 w sprawie ze skargi Starosty Mrągowskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Mrągowskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 7 lutego 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Mrągowie wpłynął wniosek Gminy Mrągowo o udzielenie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: [...] w gminie Mrągowo. W dniu 2 kwietnia 2012 r. Starosta Mrągowski wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w dniu 19 kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Mrągowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz art. 123 § 1 K.p.a. wymierzył Staroście Mrągowskiemu karę pieniężną w wysokości 11.000 zł za 22 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Mrągowo. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, iż wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu wpływu wniosku (7 lutego 2012 r.) oraz policzył okres zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne (22 dni), odejmując od okresu trwania całego postępowania (104 dni) okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz okres 17 dni, liczony od dnia wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku do ich uzupełnienia (2 – 19 kwietnia 2012 r.). Brak jest natomiast innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy. Nadto zdaniem organu odwoławczego, Starosta Mrągowski w toku postępowania nie natrafił na obiektywne trudności w doręczeniu korespondencji kierowanej do którejkolwiek ze stron postępowania, a sam fakt zamieszkania niektórych uczestników postępowania poza granicami kraju nie pozwala zaliczyć go do okoliczności z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jeśli jednocześnie nie wiążą się z tym obiektywne trudności w doręczaniu korespondencji. Skargę na powyższe postanowienie złożył Starosta Mrągowski, wskazując na wielość stron postępowania oraz ich zachowanie, za które nie jest odpowiedzialny. Jak stwierdził skarżący, jeden z uczestników po wyrażeniu zgody na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej przez jego działkę zmienił swoje oświadczenie woli, co doprowadziło do zmiany trasy kanalizacji. Oznaczało to z kolei obowiązek ponownego zawiadomienia stron, aby miały one możliwość zapoznania się ze zmodyfikowanym projektem, co nastąpiło 20 kwietnia 2012 r. Datą ostatniego doręczenia zawiadomienia był dzień 11 maja 2012 r. Do okresu 20 kwietnia 2012 r. – 11 maja 2012 r. należy doliczyć również 7 dni umożliwiające zapoznanie się z poprawionym projektem uczestnikom i te okresy należało odliczyć od czasu trwania postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując jako datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dzień 7 lutego 2012 r. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji, nie zaś od dnia złożenia kompletnego wniosku. Odliczeniu od okresu trwania postępowania nie mógł też podlegać cały okres od dnia złożenia wniosku do dnia uzupełnienia jego braków. Organ I instancji słusznie odliczył czas związany z wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, bowiem konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zaliczyć należy do opóźnień spowodowanych z winy strony. Nietrafnie przy tym zdaniem Sądu wywodzi skarżący, że odliczeniu powinien też podlegać okres od chwili rozesłania stronom zawiadomienia z dnia 20 kwietnia 2012 r. do czasu uzyskania potwierdzeń doręczenia tego zawiadomienia oraz okres wyznaczony przez organ, a stanowiący termin na wypowiedź strony. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 K.p.a. W świetle powyższych uwag, Sąd stwierdził, iż organ I instancji właściwie obliczył okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji, skutkujący wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 7 lutego 2012 r. Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Starosta Mrągowski wydał w dniu [...] maja 2012 r. Postępowanie w sprawie trwało, zatem łącznie 104 dni. Od tego okresu należało odliczyć okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz czas od dnia wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 do dnia uzupełnienia braków przez inwestora (tj. od 2 kwietnia do 19 kwietnia 2012 r.). Łącznie odliczeniu podlegało 17 dni, co wskazuje na zwłokę w wymiarze 22 dni. Sytuacja ta uzasadniała, więc wymierzenie organowi kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Mrągowski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: • art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, że termin 65 dni na wydanie decyzji pozwolenie na budowę nie został zachowany. Zdaniem skarżącego zawiadomienie stron o zmianie zakresu projektu budowlanego i inwestycji, wprowadzony w trakcie postępowania na wniosek inwestora, nie może być wliczony do ustawowego terminu na wydanie decyzji, • art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że czynności związane z zawiadamianiem stron o możliwości zapoznania się ze zmienionym w trakcie postępowania projektem budowlanym zalicza się do zwykłych czynności procesowych, podlegają wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie decyzji. W ocenie skarżącego opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło z przyczyn dotyczących inwestora, a była to przyczyna niezależna od organu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na mocy art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za chybione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 6 oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi administracji kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił art. 35 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania skarżonego postanowienia: "w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". Stosownie zaś do ust. 8 powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Stwierdzić trzeba, iż termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy zgodnie z tym przepisem liczyć "od dnia złożenia wniosku o wydanie" decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 61 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a., bowiem skutecznym może być jedynie taki wniosek, który nie jest dotknięty wadami formalnymi. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony, które nie jest dotknięte żadnymi wadami. Takie cechy spełniał wniosek złożony przez Gminę Mrągowo o wydanie pozwolenia na budowę. Wszelkie modyfikacje wprowadzone w przedstawionym projekcie budowanym dotyczącym przebiegu kanalizacji sanitarnej, nie powodowały przy tym wszczęcia nowego postępowania. Sam przedmiot postępowania nie uległ zmianie, zaś wprowadzone przez inwestora korekty winny zostać ocenione w ramach już prowadzonego postępowania. Nadto zauważyć trzeba, iż wymienione w ust. 8 art. 35 ustawy zdarzenia prawne i czynności stanowią wyjątek nie podlegający wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 art. 35 ustawy. Do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.). Są to, bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Stanowisko to, formułowane również przez Sąd pierwszej instancji, wykluczało zasadność zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane między innymi z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy, a więc usunięcie nieprawidłowości w zakresie przedstawienia dokumentacji o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy tą okoliczność uwzględniono odliczając okres 17 dni, liczony od dnia wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku do ich uzupełnienia. Ustalenie to wykluczało z kolei prawidłowość zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.