II GSK 1759/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1033/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1033/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że pismem z [...] października 2012 r. J. P. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się z wnioskiem do ZUS – Oddział w S. – Inspektorat w M. M. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od m - ca 11/2009r. do 01/2012 r. We wniosku skarżąca przedstawiła argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej jak również przyczyny powstania zaległości ZUS. Reasumując wyjaśniła, że w jej sytuacji zasadnym jest zastosowanie nadzwyczajnego środka tj. umorzenia należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił umorzenia zadłużenia na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i FGŚP wraz z odsetkami w łącznej kwocie 28.295, 33 zł. J. P. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem O/ZUS w S. z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu składek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 83 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585) utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z mocy prawa ma obowiązek egzekwować zadłużenie wnioskodawczyni. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 o systemie ubezpieczeń społecznych, nie można zatem uznać, iż należności są całkowicie nieściągalne. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,0690 ha, położonej w miejscowości M. M.. Z kolei inna księga wieczysta potwierdza współwłasność nieruchomości o powierzchni 0,0165 ha, położonej również w M. M.. Nadto zdaniem ZUS istotnym faktem jest, iż Sąd Rejonowy w M. M. dokonał na wniosek wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpisu hipoteki przymusowej w dziale IV w/w księgi wieczystej, tytułem zabezpieczenia spłaty nieopłaconych składek za okres od m - ca 11/2009 r. do m - ca 01/2012 r. Odnosząc się do kwestii możliwości prowadzenia przymusowego dochodzenia należności Zakład, podtrzymał swoje stanowisko, iż pomimo faktu umorzenia postępowania egzekucyjnego w dniu [...].04.2012r. przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. M. (po wystąpieniu zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową), z uwagi na jego bezskuteczność, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając wnioskodawczyni w dniu [...].06.2012 r. tytuły wykonawcze. Organ zauważył, iż umorzone przez Komornika Sądowego postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone w stosunku do nieruchomości. Trudno zatem, zdaniem Prezesa przyjąć, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone do całości majątku będzie nieskuteczne. Stąd, jak wskazano, nie zachodzą żadne przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy, organ dokonał analizy sytuacji skarżącej i wskazał, że niekwestionuje trudnej sytuacji finansowej wnioskodawczyni, jednakże sytuacja ta wynika ze spłaty wielu obciążeń finansowych (prywatnych i firmowych) wobec banków, instytucji oraz innych podmiotów powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Odnosząc się do powyższych okoliczności Zakład nie znalazł podstaw do uznania, iż spłaty wskazanych zobowiązań przemawiają za umorzeniem należności wobec ZUS. Ponadto organ zauważył, iż mimo trudnej sytuacji finansowej, wnioskodawczyni nie korzysta z żadnych form pomocy opieki społecznej, zobowiązana jest zatrudniona w firmie I. E. S.A. na 1/64 etatu. Natomiast odnosząc się do przesłanki, przewlekłej choroby zobowiązanej oraz konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, organ stwierdził, że z przedłożonej dokumentacji zdrowotnej wynika, iż wprawdzie wnioskodawczyni posiada problemy zdrowotne, niemniej nie wynika z nich brak możliwości wykonywania pracy, tym samym podniesione przez skarżącą argumenty nie znajdują w sprawie zastosowania. Reasumując Prezes ZUS przypomniał, że instytucja umorzenia należności jest instytucją szczególną i stosowaną w szczególnych przypadkach i tylko w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Nie jest interesem społecznym, zdaniem organu, utwierdzanie płatników w przeświadczeniu, iż okoliczności związane z trudnościami w funkcjonowaniu na rynku w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umożliwiają zaniechanie egzekwowania przez Zakład obowiązku uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Nie jest też w interesie społecznym preferowanie wśród płatników zachowań polegających na nie odprowadzaniu należności z tytułu składek, a z drugiej strony przeświadczenie, iż trudna sytuacja finansowo - materialna stanowi zawsze okoliczność obligującą Zakład do umorzenia należności z tytułu składek. Organ podkreślił również, iż opłacanie składek nie jest przywilejem, lecz obowiązkiem wynikającym z zapisów ustawowych i ponoszonym powszechnie. J. P. na powyższą decyzję Prezesa ZUS wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonał analizy wykładni przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, że przepis ten zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja, która wypełniałaby znamiona przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Sytuacja skarżącej jest trudna, jednakże jak wskazał organ ZUS, za sprawą licznych obciążeń finansowych związanych ze spłatą zobowiązań wobec banków, instytucji oraz podmiotów, powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Sytuacja życiowa skarżącej nie jest również aż taka trudna by skarżąca znajdowała się w stanie ubóstwa, o czym świadczy również fakt, że nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej. Przewlekła choroba skarżącej, której organ rentowy nie kwestionuje i wynika ona z dokumentacji lekarskiej, nie może stanowić podstawy umorzenia zobowiązania, gdyż jak słusznie wskazuje organ, z dokumentów nie wynika w żaden sposób brak możliwości wykonywania pracy zwłaszcza, że skarżąca pozostaje w zatrudnieniu. Wobec powyższego Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu, iż wadliwie z naruszeniem zasad procedury administracyjnej art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 oceniona została przez organy sytuacja wnioskodawczyni. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego art. 28 ust 3 oraz 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi spełnia wymogi art. 107 §3 kpa. J. P. złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Skargą kasacyjną skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: SysUbSpołU) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.7.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż opłacenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pacy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie pozbawiłoby skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - podczas gdy zapłata składek prowadzi do uszczuplenia faktycznego dochodu skarżącej do poziomu poniżej kryteriów świadczeń z pomocy społecznej (świadczeń rodzinnych), a więc poziomu normatywnie uznanego za niepozwalający spełnić niezbędnych potrzeb życiowych; - art. 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: PrUSA) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: KPA), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącej w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiała argumentację wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym podkreślić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Ponadto wskazać należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy także zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc nie wykazał, że między naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procesowych, a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, iż ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych. W związku z powyższym podkreślić należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1 - 3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że kontrola legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie przyjął Sąd I instancji wskazując, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna ale wyłącznie za sprawą licznych obciążeń finansowych powstałych wobec banków, instytucji oraz innych podmiotów, które to obciążenia powstały na skutek prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Zasadnie wskazuje Sąd I instancji na fakt związany z posiadaniem przez skarżącą majątku w postaci zabudowanej nieruchomości oraz udziałów w innych nieruchomościach, a także na okoliczność, iż skarżąca nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej. Również stan zdrowia strony wnoszącej skargę kasacyjną, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, nie jest taki aby uniemożliwiał skarżącej podjęcia pracy zarobkowej, zwłaszcza, że skarżąca jest zatrudniona w wymiarze 1/64 etatu. W tych okolicznościach należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak podstaw do przyjęcia, iż zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i FGŚP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.