I OSK 1445/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 950/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 950/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Białystok zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 5.789,96 zł, tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto Białystok na poczet opłat za pobyt L. P. w Domu Pomocy Społecznej w Białymstoku za okres od 30 lipca 2012 r. do 31 października 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia 27 lutego 2013 r., uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Białystok decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 4.279,93 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto Białystok na poczet opłat za pobyt L. P. w Domu Pomocy Społecznej w Białymstoku, wskazując, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż L. P. pokrywała koszty pobytu w kwocie 879,77 zł miesięcznie, natomiast wnuczka E. M., ponosi opłatę w wysokości 342 zł miesięcznie, zgodnie z zawartą umową, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu w pozostałym zakresie opłatę powinny ponosić osoby, których dochód przekracza 300% kryterium dochodowego rodziny, a ten warunek spełnia J. K. i to na niej spoczywa obowiązek zwrotu różnicy poniesionych przez miasto kosztów pobytu babki L. P.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję organu I instancji oraz zobowiązało J. K. do zapłaty kwoty 1.538,40 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto Białystok na poczet opłat za pobyt L. P. w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 8 października 2012 r. do 31 października 2012 r., a ponadto umorzyło postępowanie dotyczące okresu od 30 lipca 2012 r. do 7 października 2012 r. Organ wskazał: Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., jeżeli dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium. W sprawie warunki do obciążenia J. K. opłatami za pobyt jej babki w Domu Pomocy Społecznej, z tym że zwrotu opłaty należy żądać począwszy od dnia 8 października 2012 r. Warunki ciążącego obowiązku zostały przedstawione zainteresowanej w piśmie z dnia 4 października 2012 r., do którego dołączono umowę zobowiązującą do uiszczania opłaty, począwszy od 30 lipca 2012 r., w kwocie za pełne miesiące 1.987,23 zł., a pismo to zostało przez nią odebrane 8 października 2012 r. J. K. odmówiła podpisania umowy, zaś obciążenie jej opłatami od początku pobytu babki w Domu Pomocy stanowiłoby nałożenie obowiązku z datą wsteczną. Prezydent zbadał sytuację dochodową wszystkich osób z kręgu zobowiązanych do opłaty i ustalił, że L. P. ma dwóch synów, córkę i trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Z akt sprawy wynika, że synowie nie przekraczają progu dochodowego umożliwiającego obciążenia opłatami, córka A. J. została zwolniona od obciążania opłatami do końca września 2012 r., a od 1 października 2012 r. dochód jej rodziny nie przekracza kryterium, dwie wnuczki także nie przekraczają tego progu, cztery wnuczki pozostają za granicą, jedna wnuczka E. M. – córka A. P. ponosi opłatę zgodnie z umową, w wysokości 342,00 zł miesięcznie, cztery wnuczki/prawnuczki odmówiły udzielenia wywiadu środowiskowego, ale ustalono z urzędu, że ich sytuacja dochodowa uniemożliwia udział w opłatach. Dwie wnuczki M. M. – córka A. J. i J. K. – córka A. P. posiadały dochód powyżej kryterium dochodowego i odmówiły podpisania umów. Badając dochody J. K. ustalono, że prowadzi gospodarstwo z mężem i dwójką dzieci, uzyskują dochody z działalności gospodarczej, posiadają nieruchomość rolną o pow. 0,7315 ha przeliczeniowych, mieszkanie własnościowe i dom mieszkalny. W dacie umieszczenia babki w Domu Pomocy Społecznej w 2012 r. miesięczne dochody wynosiły 18.178,96 zł (zaświadczenie z urzędu skarbowego z 14 maja 2013 r.), co przekracza 300% kryterium dochodowego, które dla 4 osobowej rodziny wynosi 5.472,00 zł. Okoliczności podnoszone w toku postępowania, dotyczące wielkości zaciągniętych kredytów i innych wydatków, nie mają znaczenia dla sprawy, dotyczącej obowiązków ponoszenia opłaty, gdyż warunki obciążenia z tytułu zwrotu opłat poniesionych przez gminę związane są jedynie z uzyskiwanym dochodem przez osobę zobowiązaną. Skargę od powyższej decyzji wniosła J. K., zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, oraz art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał: Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje, przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Z kolei, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 964), do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej należy dołączyć oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, lecz także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt osoby w DPS nie jest kreowany umową cywilnoprawną lecz decyzją administracyjną, wydaną w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy. Z powyższego wynika, że aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została przez organ I instancji spełniona, bowiem decyzji o umieszczeniu L. P. w Domu Pomocy oraz w decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt nie ustalono kręgu osób odpowiedzialnych z tytułu ponoszenia określonych opłat. Dopiero pismem z 4 października 2012 r. skarżąca dowiedziała się o spoczywającym na niej obowiązku. Organy błędnie zatem uznały o możliwości nałożenia na nią obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt jej babki w Domu Pomocy, bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił: status dochodowy osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, zakreślił krąg tych osób i dokonał zwolnienia części z nich, wskazał, które z osób kryterium spełniają, a które nie i ustalił wysokość dochodów skarżącej i członków jej gospodarstwa domowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono naruszenie art. 104 ust. 3, w związku z art. 59 ust. 1 i ust.2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że warunkiem wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na poczet opłat za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej jest uprzednie zindywidualizowanie obowiązku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w decyzji o ustaleniu opłaty oraz w decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej i zawarcie w tych decyzjach kręgu osób odpowiedzialnych z tytułu ponoszenia określonych opłat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), "p.p.s.a." Zgodnie z nim sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla to orzeczenie w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Prawem materialnym, które zostało, zdaniem Sądu, naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), "ustawa o pomocy", regulująca zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Artykuł 59 ust. 1 ustawy o pomocy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że z przepisu tego wynika, że "aby można było mówić o wpłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia". Takie stanowisko Wojewódzki Sąd oparł na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r. I OSK 204/10 nie tylko przywołując ten wyrok, ale przytaczając fragmenty jego uzasadnienia. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej może być ustalona dopiero po wydaniu przez organ, wskazany w art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy, decyzji o umieszczeniu w domu pomocy. To bowiem decyzja o umieszczeniu konkretyzuje prawo do tej formy pomocy, wyrażone w decyzji o skierowaniu. Podstawę do określenia opłaty stanowi średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, ustalony przez organy wskazane w art. 60 ust. 2 i ogłoszony w publikatorach. Dopiero po wydaniu decyzji o umieszczeniu w domu pomocy i jej uprawomocnieniu się może być ustalona opłata za pobyt, gdyż wówczas znane są warunki ustalenia tej opłaty (średni koszt, data umieszczenia). Decyzję o skierowaniu do domu pomocy i decyzję o ustaleniu opłaty wydaje organ gminy, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy i nie musi to być ten sam organ, który wydaje decyzję o umieszczeniu w domu pomocy – art. 59 ust. 2 (organ gminy, starosta, marszałek województwa). W postępowaniu o skierowanie do domu pomocy osoby, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a obowiązane do pokrywania kosztów pobytu umieszczonego powinny być informowane przez właściwy organ o prawach i obowiązkach, związanych z umieszczeniem ich osoby bliskiej w domu pomocy. Natomiast już przy ustalaniu opłaty, w decyzji wydawanej w tym przedmiocie powinny być wskazane osoby, które opłaty mają wnosić, o ile wcześniej, wiedząc o swoich obowiązkach, wynikających z tych przepisów, nie zawarły umowy, o której mowa w art. 103 ustawy o pomocy, o wysokości opłaty. W sprawie nie wydana została decyzja ustalająca opłatę skierowana do J. K., co zdaniem Sądu naruszało przepisy ustawy o pomocy. Jednak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. nakazuje rozważenie wpływu, jaki miało naruszenie na wynik sprawy. Ten aspekt został w wyroku pominięty. Nie rozważył Sąd bowiem czy nieustalenie wysokości opłaty zwalnia osoby bliskie z ustawowego obowiązku ich ponoszenia, a jeżeli tak, to czy przysługujące gminie prawo dochodzenia swoich wydatków, o czym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy, jest możliwe, czy też nie na drodze administracyjnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a.