VI SAB/Wa 148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie stosowania przez operatora niedozwolonych klauzul w umowach z konsumentami p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 28 maja 2013 r. C. P. (dalej także: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") w zgłoszonej przez skarżącą sprawie stosowania przez spółkę T. S.A. niedozwolonych klauzul w umowach zawieranych z konsumentami. W złożonej skardze skarżąca wniosła również o wymierzenie organowi grzywny na podstawie przepisu art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca stwierdziła, że udzielona jej pismem z dnia [...] marca 2013 r. odpowiedź UOKiK jest jedynie "polemiką" z wcześniejszym zawiadomieniem złożonym przez skarżącą. Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że Prezes UOKiK "nie podjął postępowania administracyjnego mimo upływu ponad 3 miesięcy od złożenia wniosku i bezprawnie się od niego uchyla, chociaż ma taki obowiązek na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów". Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 lutego 2013 r. do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r., w którym strona wniosła o uznanie za klauzulę niedozwoloną wskazanego przez nią zapisu stosowanego przez spółkę T. S.A. w umowach zawieranych z konsumentami. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na mocy tego postanowienia zawarta przez nią na 24 miesiące umowa zostaje automatycznie przedłużona, z czym skarżąca się nie zgodziła. Strona stwierdziła ponadto, że umowy stosowane przez operatorów telekomunikacyjnych są długie i skomplikowane, a w konsekwencji konsumenci nie czytają ich dokładnie przed podpisaniem. W opinii skarżącej, wskazany przez nią zapis w umowie narusza zasady współżycia społecznego. W konkluzji skarżąca zwróciła się o uznanie przedmiotowej klauzuli za niedozwoloną i wpisanie jej do Rejestru klauzul niedozwolonych. Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Departament Polityki Konsumenckiej pismem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] (karta 3-4), ustosunkował się do ww. pisma skarżącej. W piśmie tym UOKiK poinformował skarżącą o kompetencjach Prezesa UOKiK, wynikających z ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), jak również wskazał na istotę praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Odnosząc się do meritum zawiadomienia, UOKiK stwierdził, że wskazane przez skarżącą postanowienie wzorca umowy stosowanego przez spółkę T. S.A. nie stanowi niedozwolonego postanowienia umownego w rozumieniu art. 3851 § 1 Kodeksu cywilnego, tj. nie kształtuje praw i obowiązków konsumenta w sposób sprzeczny z dobrymi obyczajami, rażąco naruszając jego interesy. UOKiK podkreślił, że ocena ta nie jest dla skarżącej wiążąca, zgodnie bowiem z art. 47938 §1 Kodeksu postępowania cywilnego, powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone konsument może wnieść do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów każdy, kto według oferty przedsiębiorcy mógłby zawrzeć z nim umowę, a zatem również i skarżąca jako konsumentka. W dalszej części przesłanych wyjaśnień poinformowano skarżącą o podmiotach świadczących pomoc w indywidualnych sprawach konsumenckich. W związku z treścią udzielonej odpowiedzi, skarżąca C. P. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożyła do organu skargę, w której - powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - wskazała, że Prezes UOKiK powinien wydać w sprawie decyzję administracyjną. Skarżąca zakwestionowała także treść podpisu złożonego pod przekazanymi jej wyjaśnieniami z dnia [...] marca 2013 r. - stwierdzając, że samo wskazanie funkcji "Naczelnik" jest niewystarczające. W konkluzji swej skargi strona zażądała wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], UOKiK odniósł się do zarzutów skarżącej, uznając skargę ją za niezasadną. W odpowiedzi wyjaśniono, że uznanie danego postanowienia umownego za niedozwolone należy do kompetencji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nie zaś kompetencji Prezesa UOKiK, będącego organem administracji rządowej. UOKiK pouczył stronę, że postępowanie przed sądem toczy się według zasad postępowania cywilnego i zapoczątkowane jest złożeniem stosownego powództwa. Stwierdzono, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje do wydania przez Prezesa UOKiK decyzji "w sprawie odmowy złożenia powództwa" w sprawie uznania za niedozwolone określonych postanowień umownych. UOKiK wskazał zatem, że w sprawie nie miał zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, ani też ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. UOKiK odniósł się także do meritum przedstawionej przez skarżącą sprawy. Podtrzymał wcześniej wyrażane stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., zgodnie z którym - w ocenie Prezesa UOKiK - przedmiotowa klauzula nie ma charakteru niedozwolonego. Zdaniem organu, brak określenia nazwy Wydziału, którym kieruje podpisujący pismo Naczelnik, zwłaszcza przy pełnym oznaczeniu w nagłówku pisma Departamentu Urzędu, mógłby mieć wpływ na treść i istotę udzielanych konsumentom odpowiedzi (karta 6-7). W dniu [...] maja 2013 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa UOKiK z kolejnym pismem zatytułowanym: "Wezwanie do zaprzestania łamania prawa", które zakwalifikowano jako ponowną skargę. Skarżąca wezwała Prezesa UOKiK do zaprzestania bezprawnego uchylania się od wszczęcia postępowania administracyjnego. Jako podstawę podała szereg przepisów zarówno Konstytucji RP, jak również ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Prawnego Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów udzielił C. P. kolejnej odpowiedzi. Na wstępie podtrzymano wyjaśnienia podniesione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. UOKiK podkreślił, że w uprzednio przedstawionych wyjaśnieniach wskazano na zakres kompetencji Prezesa UOKiK, wynikających z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zakresie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, jak również kompetencji organu w zakresie możliwości wytoczenia powództwa w sprawie niedozwolonych postanowień umownych, o których mowa w Kodeksie postępowania cywilnego. UOKiK, odnosząc się do meritum zakwestionowanej przez skarżącą klauzuli - stwierdził, że brak jest podstaw do uznania jej za niedozwoloną. Podkreślono, iż przytoczone przez skarżącą art. 63 i 83 Konstytucji RP stanowią, że każdy obywatel ma prawo do składania petycji i wniosków do organów oraz że każdy zobowiązany jest do przestrzegania prawa. Z pisma skarżącej nie wynikało jednak, jakie przepisy mógłby ewentualnie naruszyć Prezes UOKiK odmawiając podjęcia żądanych przez nią działań. Organ zauważył, że skarżąca - na poparcie twierdzenia o naruszeniu przez T. S.A., wskazanych przez przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - nie przytoczyła żadnych argumentów. Ponownie podkreślono, iż w sprawie nie istniał obowiązek podjęcia przez Prezesa UOKiK postępowania administracyjnego, a w związku z tym nie można twierdzić, że niewszczęcie takiego postępowania jest bezprawne, a także, że Prezes UOKiK pozostaje w zwłoce lub w bezczynności. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. C. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UOKiK w zgłoszonej przez skarżącą sprawie stosowania przez T. S.A. niedozwolonych klauzul w umowach zawieranych z konsumentami. Skarga wpłynęła bezpośrednio do Sądu. Została zarejestrowana pod sygn. akt: VI KO 191/13 i pismem z dnia 31 maja 2013 r. przesłana do Prezesa UOKiK celem udzielenia odpowiedzi na skargę i przesłania do Sądu akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK z dnia 1 lipca 2013 r. wniósł o odrzucenie skargi, bowiem sprawa będąca przedmiotem skargi nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, każdy może zgłosić Prezesowi UOKiK na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zgodnie zaś z art. 86 ust. 4 cyt. ustawy, Prezes UOKiK przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie, w terminie określonym w art. 35- 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Zdaniem organu, pismo skarżącej C. P. z dnia [...] lutego 2013 r., w którym strona wniosła o uznanie za klauzulę niedozwoloną wskazanego przez nią zapisu stosowanego przez T. S.A. w umowach zawieranych z konsumentami, należało uznać za zawiadomienie, o którym mowa w art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes UOKiK wyjaśnił, że skarżąca otrzymała stosownie do obowiązujących przepisów prawa (art. 100 ust. 3 w związku z art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów) informację o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. Organ podkreślił, że takiej informacji udzielił skarżącej pismem z dnia [...] marca 2013 r. W piśmie stwierdzono, że wskazane przez skarżącą postanowienie wzorca umowy stosowanego przez T. S.A. nie stanowi niedozwolonego postanowienia umownego w rozumieniu art. 3851§1 Kodeksu cywilnego. Organ podkreślił jednocześnie, że ocena ta nie jest dla skarżącej wiążąca, zgodnie bowiem z art. 47938 §1 Kodeksu postępowania cywilnego, powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone może wnieść do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów każdy, kto według oferty przedsiębiorcy mógłby zawrzeć z nim umowę, a zatem również i skarżąca jako konsumentka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach określonej w art. 3, art. 4, oraz art. 5 p.p.s.a. właściwości rzeczowej, co oznacza, iż kognicja tych sądów obejmuje tylko orzekanie w sprawach, które w/w przepisami zostały objęte. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne rozstrzygają również spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Natomiast nie są właściwe w sprawach określonych w art. 5 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w przepisie art. 3 p.p.s.a. oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznania spraw wynikających z roszczeń o charakterze cywilnym. Przez działalność administracji publicznej rozumie się realizację przez organy administracji publicznej zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Organem państwowym jest wyodrębniona organizacyjnie część aparatu państwowego powołana do wykonywania określonych przez prawo zadań państwa przy zastosowaniu środków (form) wynikających z przysługujących państwu zwierzchniej władzy (imperium) (por. m. In. T. Woś, /w:/ T. Woś (red), Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 46 i J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 98-103). W rozpoznawanej sprawie istota skargi sprowadza się do zarzucenia Prezesowi UOKiK bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wszczęcia postępowania w wyniku złożonego przez skarżącą zgłoszenia o podejrzeniu stosowania przez spółkę T. S.A. praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że przepis art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, że każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Art. 100 ust. 3 cyt. ustawy przewiduje, że przepisy art. 86 ust. 2-4 ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z brzmieniem art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję wraz z uzasadnieniem. W art. 86 ust. 4 ustawy wskazuje, że Prezes Urzędu przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie, w terminie określonym w art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Przepis art. 86 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że Prezes UOKiK przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie informację o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. Z powyższego uregulowania wynikają dla Prezesa UOKiK dwa obowiązki: po pierwsze - obowiązek rozpatrzenia zgłoszonego zawiadomienia i po drugie – obowiązek poinformowania zgłaszającego o sposobie jego rozpatrzenia. Wyjaśnić należy, że rozpatrzenie zawiadomienia to ustosunkowanie się Prezesa UOKiK do jego treści. Prezes UOKiK powinien przeanalizować zawiadomienie oraz wszelkie dołączone do niego dokumenty i na tej podstawie ocenić, czy zawiadomienie to jest niezasadne, wskazuje na możliwość stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, czy wręcz wskazuje już na stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W zależności od dokonanej oceny, Prezes UOKiK powinien odpowiednio nie podejmować żadnych dalszych czynności w sprawie, wszcząć postępowanie wyjaśniające lub wszcząć postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (vide: M. Radwański /w:/ Komentarz do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pod red. Aleksandra Stawickiego i Edwarda Stawickiego, LEX, komentarz do art. 100 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Zdaniem Sądu należy podkreślić, że instytucja zawiadomienia Prezesa UOKiK dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów związana jest z rezygnacją z wszczynania przez Prezesa tego postępowania na wniosek. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów wszczynane jest jedynie z urzędu. Zatem podkreślenia wymaga, że złożenie zawiadomienia nie obliguje Prezesa UOKiK do wszczęcia postępowania. Stanowi jedynie informacje o naruszeniu. Prezes sam ocenia, czy zawiadomienie jest zasadne i w zależności od tej oceny podejmuje dalsze działania. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że "organ nie podjął postępowania administracyjnego mimo upływu 3 miesięcy od złożenia wniosku i bezprawnie się od niego uchyla, chociaż ma taki obowiązek na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów" - Sąd stwierdził, że złożenie zawiadomienia przez skarżącą nie zobligowało Prezesa UOKiK do wszczęcia postępowania w danej sprawie, ani do formalnej odmowy jego wszczęcia. Zawiadomienie zobligowało go jedynie do rozpatrzenia zasadności tegoż zawiadomienia i do podjęcia kroków odpowiednich do tej oceny. Obowiązkiem Prezesa UOKiK było również powiadomienie zawiadamiającego, jakie kroki w sprawie podjął. Jedynie w przypadku, gdy zawiadomienie wskazuje na zasadność zarzutu stosowania przez przedsiębiorcę zakazanych praktyk, to wtedy Prezes UOKiK powinien wszcząć postępowanie w danej sprawie. Powinność ta wynika jednak nie z przepisu o zawiadomieniu, ale z ustawowego obowiązku Prezesa. W niniejszej sprawie Prezes UOKiK wywiązał się z ustawowego obowiązku, albowiem przeanalizował sprawę i pismem z dnia [...] marca 2013 r. poinformował skarżącą o braku podstaw do wszczęcia postępowania w danej sprawie. W ocenie Sądu, pismo Prezesa UOKiK z dnia [...] marca 2013 r., kończące wstępne rozpoznanie zawiadomienia, ma charakter informacyjny i nie można go zakwalifikować jako aktu lub czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym bardziej jako decyzji, czy też postanowienia. Zdaniem Sądu, z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie wynika obowiązek organu w przedmiocie obligatoryjnego wszczęcia postępowania w wyniku zgłoszenia zawiadomienia o podejrzeniu stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Natomiast bezwzględnym obowiązkiem organu (będącym następstwem zgłoszenia) jest przekazanie zgłaszającemu (skarżącej) informacji o sposobie rozpatrzenia sprawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organ wywiązał się z ustawowego obowiązku. Reasumując, Sąd stwierdza, że nie można mówić o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Prezesa UOKiK, bowiem jak to zostało powyżej wykazane organ - po pierwsze, nie miał obowiązku wszcząć takiegoż postępowania, a po drugie, sposób załatwienia sprawy w przedmiocie zawiadomienia przewidywał "poinformowanie" strony o sposobie załatwienia sprawy - w formie pisma informującego nieprzewidzianego w art. 3 § 2 p.p.s.a. 1-4a. Jak stanowi przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 - 5 jest niedopuszczalne. Należy zatem uznać, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, gdyż zachodzi negatywna przesłanka procesowa w postaci niedopuszczalności drogi sądowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.