II SA/Ol 725/13

Dnia 31 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 roku sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267) oraz art. 18 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 1015 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. A., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie oraz parkowanie 10 sztuk pojazdów za okres 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując, że pismem z dnia 23 stycznia 2013r. M. A. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie 44 pojazdów, które wykonał na podstawie pisemnej dyspozycji Policji w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). W treści wniosku M. A. przyznał, iż otrzymał wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów od dnia przejścia ich na własność Skarbu Państwa, zgodne z postanowieniami umowy zawartej między nim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego oraz w oparciu o treść wyroku sygn. akt I C 699/04. Oświadczył, iż domaga się wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów za pozostały okres wykonywania dozoru, tj. od dnia usunięcia przedmiotowych pojazdów do dnia przejścia ich na własność Skarbu Państwa, po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu, w łącznej kwocie 83.740,00 zł netto. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.11.2010 r., sygn. akt OPS 1/10. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Naczelnik Urzędu Skarbowego ze względu na poczynione ustalenia faktyczne i prawne podzielił wskazane we wniosku pojazdy na trzy grupy i w dniu "[...]" wydał trzy odrębne postanowienia: - nr "[...]", którym odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem i przechowywaniem oraz wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz przechowywanie za okres sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdów z drogi co do 26 pojazdów, z uwagi na przedawnienie dochodzonych należności, - nr "[...]", którym przyznał stronie zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za usunięcie z drogi i przechowywanie 8 sztuk pojazdów za okres 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi oraz - nr "[...]", którym odmówił przyznania wnioskowanych należności za 10 pojazdów z oznaczeniem marki pojazdu, numeru rejestracyjnego oraz pozycji z wniosku, z uwagi na brak umów pomiędzy odpowiednim organem administracji publicznej a M. A. w zakresie świadczenia przedmiotowych usług przez przedsiębiorcę. W uzasadnieniu tego ostatniego postanowienia, będącego przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu, organ I instancji wskazał, że względem tych pojazdów prowadził zarówno postępowanie w zakresie orzekania o odjęciu prawa własności pojazdów jak i postępowania likwidacyjne. Wyjaśniono, że w latach 2002 – 2005 Starosta, na podstawie art. 130 ust.5a (w brzmieniu sprzed dnia 21 sierpnia 2011r.) ustawy o ruchu drogowym, wyznaczył do usuwania z dróg lub parkowania pojazdów z terenu gmin J., P., B. i G. – T. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]"(umowa z dnia 21.05.2002 r., nr 32/2002, obowiązująca od dnia 21.05.2002 r. do dnia 21.05.2005 r.) natomiast z terenu gmin O., S., D., D., Ś., B., J. i K. - "[...]" (umowa z dnia 01.06.2002 r., nr 33/2002, obowiązująca od dnia 01.06.2002 r. do dnia 30.05.2005 r.). Następnie organ wyszczególnił pojazdy objęte rozstrzygnięciem, podając daty i miejsca usunięcia z drogi oraz numer dyspozycji, na podstawie której do usunięcia doszło. (odpowiednio poz. 1 - 24.08.2002r.; poz. 2 – 26.08.2002r.; poz. 3 -28.09.2002r.; poz. 4 - 28.09.2002r.; poz.5 - 3.10.2002r.; poz.6 - 18.11.2002r.; poz. 7 - 5.12.2002r.; poz.8 – 1.03.2003r.; poz.9 13.04.2003r.; poz.10. – 22.04.2003r.). Reasumując organ stwierdził, że skoro w dacie usuwania pojazdów M. A. nie był podmiotem wyznaczonym przez Starostę do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, to nie został nawiązany stosunek administracyjnoprawny, uprawniający do żądania przyznania wnioskowanych należności. Z żądaniem o przyznanie takich należności w trybie u.p.e.a. może bowiem wystąpić tylko podmiot, który łączy lub łączył ze Skarbem Państwa stosunek administracyjny. W zażaleniu na to postanowienie M. A. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdził, że prawo do wynagrodzenia nie jest zależne od jakiejkolwiek umowy. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem umownego nawiązywania stosunków prawnych w zakresie usuwania i parkowania pojazdów. Zdaniem strony, samo złożenie dyspozycji przez uprawniony organ jest aktem nawiązującym stosunek administracyjnoprawny. Skoro strona na podstawie takiej dyspozycji wykonała zadanie publiczne, to należy jej się za to wynagrodzenie. Ponadto strona wskazała, że posiadała stosowne umowy zawarte z jednostkami Policji z dnia 15 marca 2000r. i 16 marca 2001r. ( k. 53-54). Rozpoznając sprawę w II instancji Dyrektor Izby Skarbowej we wskazanym na wstępie postanowieniu podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Odnosząc się natomiast do umów, na które strona powoływała się w zażaleniu, organ stwierdził, że stroną tej umowy była firma "[...]", której właścicielem był I. F., a M. A. jedynie podmiot ten reprezentował. Ponadto dotyczyły one okresów sprzed 22 kwietnia 2002r. M. A. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach w związku z naruszeniem art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy strona nie jest uprawniona do przyznania świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały organu samorządowego za okres sześciu miesięcy poprzedzających przejście pojazdów na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił argumentację zawartą w zażaleniu wywodząc, że wykonanie zadania publicznego, na podstawie dyspozycji organu władzy publicznej daje mu prawo do wynagrodzenia, którego się domagał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż ze skarżącym nie pozostaje w żadnym stosunku administracyjnoprawnym. Nawiązując do umów dołączonych do zażalenia stwierdził, że nawet gdyby miały zastosowanie do okresów sprzed 22 kwietnia 2002r. to należności z tychże umów mógłby dochodzić jedynie przedsiębiorca będący ich stroną. Na rozprawie w dniu 31 października 2013r. skarżący podtrzymał skargę. Wyjaśnił, że firmę "[...]" prowadził nieżyjący już I.F. Wskazał, że nie był współwłaścicielem tej firmy. Pomiędzy skarżącym a panem F. istniało porozumienie. Pan F. zajmował się holowaniem pojazdów ciężarowych, a skarżący holowaniem samochodów osobowych. Skarżący wyjaśnił też, że był członkiem Stowarzyszenia Pomocy Drogowej. Jako członek tego Stowarzyszenia miał uprawnienia do holowania pojazdów. Wskazał, że dyspozycje usunięcia pojazdu wydawane przez Policję dotyczyły jednoznacznie firmy skarżącego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podał, że z § 15 umowy zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a Policją wynika, że nie może ono powierzyć wykonywania umowy innym podmiotom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 20012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że to skarżący z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej podjął się usunięcia z drogi wskazanych w postanowieniu 10 pojazdów, które następnie przechowywał na prowadzonych parkingach depozytowych w O. przy ul. "[...]" lub przy ul. "[...]", do czasu przejścia ich na własność Skarbu Państwa. Wszystkie te pojazdy usunięte zostały przez skarżącego na podstawie pisemnej dyspozycji Policji (Komendy Miejskiej w O., Komisariatu Policji I i II w O., Komisariatu Policji w B.), w których jako podmiot dokonujący usunięcia wskazano skarżącego. Jednak okoliczność, że skarżący podjął się wykonania tych dyspozycji Policji nie oznacza automatycznie, że skarżący dokonał usunięcia pojazdów i wykonywał dozór nad nimi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2012r. Poz. 1137, dalej też jako: "u.p.r.d."), co uprawniałoby go na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., do dochodzenia w trybie administracyjnym zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi za okres poprzedzający przejście własności tych pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Droga administracyjna dla dochodzenia roszczeń za ten właśnie okres, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., została potwierdzona powoływaną przez skarżącego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, dostępna ONSAiWSA 2011/1/3. W uchwale tej NSA stwierdził, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Sąd uznał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Zauważyć należy, że w uchwale tej jest wyraźnie mowa o jednostce wyznaczonej przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego oraz o jednostce wyznaczonej przez ten organ do usuwania pojazdów. Stosownie do art. 130a ust. 5 i 6 u.p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym wnioskiem) pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Natomiast decyzję o przemieszczeniu lub usunięciu pojazdu z drogi podejmował policjant lub osoba dowodząca akcją ratowniczą (art. 130a ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.r.d.). Ustęp 5 i 6 art. 130a utraciły moc z dniem 30 czerwca 2006 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt K 23/04, który orzekł o ich niezgodności z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wobec braku określenia przesłanek, którymi kierować się miał starosta, dokonując takiego wyznaczenia. W związku z tym ustawą nowelizacyjną z dnia 22 września 2006 r. dodano do omawianego art. 130a u.p.r.d. ustępy 5a-5e określające warunki, spełnienie których upoważniało starostę do wyznaczenia danego podmiotu do dokonania usunięcia i parkowania pojazdów. W aktualnym stanie prawnym natomiast, w myśl art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stosownie do obowiązującego ust. 5c pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zaś dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi wydaje: policjant, strażnik gminny (miejski) lub osoba dowodząca akcją ratowniczą (ust. 4 pkt 1-3). Z przytoczonych unormowań jak i cytowanej uchwały NSA wynika zatem, że przedmiotowych roszczeń w trybie administracyjnoprawnym może dochodzić tylko ten podmiot, który w stosunek administracyjnoprawny wkroczył na podstawie obowiązującego w określonym czasie upoważnienia do usuwania i przechowywania pojazdów, udzielonego przez właściwego starostę. Zauważyć tutaj można, że również Sąd Najwyższy, mając na względzie regulację art. 130 a ust. 6 u.p.r.d., w uchwale z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt III CZP 47/07 wskazał, że Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.r.d. nie łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, ale jest to typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Stąd właściwy wniosek, że w sytuacji, gdy dyspozycję usunięcia pojazdu wykonał podmiot niezobowiązany do tego przez starostę, to w takim układzie nie doszło do powstania stosunku administracyjnego. Konsekwencją czego jest możliwość ubiegania się przez podmiot, który dokonał faktycznie usunięcia i przechowania pojazdu, zapłaty należności w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2013r. sygn. akt I SA/Gl 1008/12, publ. w bazie LEX nr 1305639). Wskazać należy, że w myśl powołanych przepisów art. 130a u.p.r.d. sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydawana przez Policję, nie mogła być źródłem powstania tego szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentując jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi, w tym podmiot, który dokonał usunięcia i gdzie odholował pojazd. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący doskonale wiedział o wymogu zawarcia umowy z właściwym starostą, gdyż należał do Stowarzyszenia Właścicieli Pomocy Drogowej i współpracował z innym podmiotem, który miał podpisaną umowę z właściwym starostą na realizację przedmiotowych usług. Powinien w związku z tym mieć świadomość, że przyjmując do realizacji dyspozycje usunięcia pojazdów wydane przez Policję wkraczał w uprawnienia administracyjnoprawne innych podmiotów. Przy czym nie będąc konkretnie upoważnionym przez właściwego starostę sam skarżący nie stawał się stroną tego stosunku administracyjnoprawnego. W rozpatrywanym przypadku skarżący nie został w ogóle zobowiązany w trybie art. 130 a ust. 5 i 6 u.p.r.d. do wykonania dyspozycji Policji, realizując ją z własnej inicjatywy bezumownie lub działając, jak zaznaczył, w ramach umowy wiążącej inny podmiot, tutaj Stowarzyszenie, do którego należał. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że roszczenie skarżącego nie odpowiada warunkom obowiązującego ówcześnie art. 130a u.p.r.d., lecz dotyczy stosunku prawnego, podlegającego regułom Kodeksu cywilnego. Dlatego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.