II GSK 315/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych I. S.A. w W. i Prezesa Narodowego Banku Polskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 794/13 w sprawie ze skargi I. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem objętym skargami kasacyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę I. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Narodowego Banku Polskiego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, której działalność będzie koncentrowała się na prowadzeniu rozrachunku instrumentów finansowych na regulowanych rynkach praw pochodnych. Mając na uwadze, że zgodnie z treścią art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.; dalej: u.o.i.f.), zezwolenie KNF na prowadzenie izby rozrachunkowej jest wydawane po zasięgnięciu opinii Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: Prezes NBP), KNF zwróciła się do Prezesa NBP o wyrażenie opinii w przedmiocie wniosku Spółki. Prezes NBP postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wyraził negatywną opinię w przedmiocie wniosku skarżącej ze względu na uchybienia i braki w zakresie zapisów regulaminu, ustanawiających zasady dokonywania przez nią rozrachunku transakcji oraz prowadzenia rachunków pieniężnych. Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes NBP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy opinię negatywną wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła I. S.A. Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 68a ust. 5 u.o.i.f. oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Dalej wskazał, że zaskarżona czynność, wyrażona w formie postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r., podobnie jak postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie dają uprawnienia Prezesowi NBP do wydawania rozstrzygnięć o takim charakterze. W ocenie Sądu I instancji Prezes NBP przy wyrażaniu opinii na podstawie art. 68a ust. 5 u.o.i.f. nie sprawuje władztwa administracyjnego, a opinia ta nie jest aktem administracyjnym. Może jedynie stanowić jeden z dowodów zgromadzonych w ramach postępowania prowadzonego przez KNF. W ocenie WSA w W. w sytuacji gdyby ustawodawca zamierzał przyznać Prezesowi NBP prawo do wyrażania opinii, o której mowa w 68a ust. 5 u.o.i.f., w formie rozstrzygnięcia o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro wyrażenie opinii przez Prezesa NBP na podstawie art. 68a ust. 5 u.o.i.f. nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji, a jedynie jednym z etapów proceduralnych w postępowaniu prowadzonym przez KNF na podstawie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, to brak jest podstaw prawnych do nadawania jej formy zaskarżalnego aktu administracyjnego w postaci postanowienia, gdyż w odniesieniu do tej opinii przepisy k.p.a. nie mogą mieć zastosowania. Przepisy te znajdują zdaniem WSA zastosowanie jedynie do postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej prowadzonego przez KNF. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła I. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 68a ust. 5 u.o.i.f. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi przepisu przewidującego współdziałanie dwóch organów państwowych, opisane w art. 106 § 1 k.p.a.; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. a. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 - 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 106 § 1-5 k.p.a. do wydania przez Prezesa NBP opinii, o której mowa w art. 68a ust. 5 u.o.i.f., co skutkowało niewłaściwą wykładnią art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że przepis ten swym zakresem nie obejmuje wydawanej przez Prezesa NBP opinii, o której mowa w art. 68a ust. 5 u.o.i.f.; b. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucenie skargi na tej podstawie; 3. z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten swym zakresem nie obejmuje wydawanej przez Prezesa NBP opinii, o której mowa w art. 68a ust. 5 u.o.i.f., podczas gdy opinia ta stanowi akt/czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji wniósł również Prezes NBP, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Postanowieniu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 68a ust. 5 u.o.i.f., przez przyjęcie, że opinia, o której mowa w tym przepisie, nie jest wydawana przez Prezesa NBP w ramach określonego w art. 106 § 1 k.p.a. współdziałania organów, tj. Prezesa NBP z KNF, wobec czego opinia ta wydawana na wniosek KNF w formie postanowienia nie jest aktem administracyjnym, zaś Prezes NBP przy jej wydawaniu nie sprawuje władztwa administracyjnego, II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1-6 k.p.a., poprzez przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ponieważ w jego ocenie skarga do sądu nie została wniesiona na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie prowadzone przez organ opiniodawczy, wydane w trybie współdziałania pomiędzy organami, określonego w art. 106 § 1-6 k.p.a., na skutek czego skarga została odrzucona, III. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak stanowiska Sądu do przyjętego stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 października 2013 r. Prezes NBP szeroko uzasadnił zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy podmiot uzyskujący opinię w formie postanowienia Prezesa NBP w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, stosownie do przepisu art. 68a ust. 5 u.o.i.f., może to postanowienie skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zarzuty skarg kasacyjnych sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnego przyjęcia, że art. 68a ust. 5 u.o.i.f. nie stanowi przepisu przewidującego współdziałania dwóch organów, opisanego w art. 106 § 1 k.p.a., co miało konsekwencje w określeniu zaskarżalności aktu wydanego w wyniku tego współdziałania. Zgodnie z art. 68a ust. 5 u.o.i.f. prowadzenie izby rozliczeniowej lub izby rozrachunkowej wymaga zezwolenia KNF, wydanego po zasięgnięciu opinii Prezesa NBP. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia charakteru prawnego omawianej opinii w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej przed właściwym organem, jakim jest KNF. Nie budzi wątpliwości NSA, że cytowany wyżej przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Określa bowiem obowiązek współdziałania określonych podmiotów oraz jego formę. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje zasięgnięcie opinii innego organu i gdy brak odmiennych regulacji szczególnych, do tego rodzaju współdziałania zastosowanie ma art. 106 k.p.a. Należy zauważyć, że przepis ten Prezes NBP wskazał w podstawach prawnych kwestionowanych postanowień z dnia [...] listopada 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r. Przywołał go również Sąd I instancji, jednak nie wywiódł z niego żadnych prawnych konsekwencji. Zgodnie z art. 106 § 1 cyt. ustawy, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega kwestii, że przytoczony wyżej art. 68a ust. 5 u.o.i.f. jest przepisem prawa materialnego nakładającym obowiązek współdziałania KNF i Prezesa NBP. W postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, mamy zatem do czynienia z występowaniem Prezesa NBP w roli organu współuczestniczącego, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. W doktrynie trafnie podnosi się, że współdziałający podmiot może nawet nie być organem administracyjnym, a jedynie może być powołany z ustawy do wykonania zleconej funkcji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie; Wydawnictwo C. H. Beck; Warszawa 2009, str. 399, teza 1). Skoro w art. 106 § 1 k.p.a. jest mowa o organie, to należy przyjąć, że chodzi o organ w znaczeniu funkcjonalnym, na potrzeby postępowania, określone przepisami prawa materialnego właściwymi w sprawie - w niniejszej sprawie będzie to art. 68a ust. 5 u.o.i.f. Nie można się też zgodzić z Sądem I instancji, że Prezes NBP nie miał podstawy prawnej do wydania opinii w formie postanowienia. Podstawę taką stanowił bowiem art. 106 § 5 k.p.a., zgodnie z którym zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Organ współdziałający - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym - uczestniczy w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy, przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Niewątpliwie nie prowadzi on samodzielnie postępowania, lecz jest to stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona przez wydanie decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że postanowienie organu współdziałającego zostaje wydane w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, wyczerpanie środka zaskarżenia (w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) otwierało drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną opinię na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., o czym zresztą Prezes NBP w spornych postanowieniach prawidłowo pouczał, a tryb ten został przez Spółkę zachowany. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyżej przedstawionych argumentów należało na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.