II GSK 990/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2182/12 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. B. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. VS Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2182/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zawierającą odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. aplikant notarialny K. B. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej, na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2000 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, odmówiła K. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji z powodu niezdania na ocenę pozytywną kolokwium. Organ samorządu zawodowego wyjaśnił, że Krajowa Rada Notarialna powołując się na przepis art. 40 ust. 9 ustawy – Prawo o notariacie, uchwałą z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 zmienioną uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, ustaliła program aplikacji, na podstawie którego rady notarialne prowadziły szkolenia aplikantów. Organizację aplikacji określa z kolei rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 75 ustawy – Prawo o notariacie. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., zaświadczenie powinno stwierdzać okoliczności wskazane przez art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie oraz w § 6 i § 9 – 11 rozporządzenia. Ustalenia tych danych dokonano na podstawie dokumentacji dotyczącej aplikanta posiadanej przez Radę Izby Notarialnej w W., jednakże te ustalenia nie uprawniały jeszcze do przyjęcia, że aplikant odbył aplikację w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy. Dane te, zdaniem Rady Izby Notarialnej w W. oznaczały jedynie, że aplikant podjął próbę zaznajomienia się z zakresem programu szkolenia. Jednakże, w ocenie organu, wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, skoro ma ono uprawniać do przystąpienia do egzaminu notarialnego, musi zawierać urzędowe potwierdzenie pewnych określonych faktów oraz stanu prawnego istotnego dla osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia. Ustalenie owego stanu prawnego umożliwiającego przystąpienie do egzaminu zawodowego wymaga od Rady Notarialnej ustalenia, czy w okresie 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego, a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych zakończyła się sukcesem. W celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów wiedzy, na podstawie § 13 rozporządzenia i § 1 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 przywołanej uchwały Krajowej Rady Notarialnej, poddano aplikantów sprawdzianowi nabytej wiedzy w czasie aplikacji. Rada Izby Notarialnej podkreśliła, że odbycie aplikacji nie może sprowadzać się wyłącznie do potwierdzenia uczestniczenia w zajęciach, gdyż wówczas szkolenie miałoby w istocie charakter iluzoryczny. Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, aplikant powinien wykazać się wykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem szkolenia. W konsekwencji niewykonanie tych obowiązków, potwierdzających zrealizowanie programu szkolenia, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. K. B. złożyła zażalenie na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 2, art. 3, art. 7, art. 17 ust. 1, art. 31, art. 32 ust. 1, art. 35 i art. 65 Konstytucji RP w związku z naruszeniem przepisów art. 35, art. 40 § 1 pkt 9, art. 72 § 1 i § 2, art. 73, art. 74 § 2 i art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz naruszenie § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 20 sierpnia 2011 r. Krajowa Rada Notarialna wydała uchwałę nr VII/71/2011 w sprawie wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej, która uzależniała uzyskanie zaświadczenia od pozytywnego wyniku z obu kolokwiów. Jednak Minister Sprawiedliwości w dniu 2 listopada 2011 r. złożył do Sądu Najwyższego skargę na przedmiotową uchwałę, zaś Krajowa Rada Notarialna, przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd Najwyższy, uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/83/2011, uchyliła wymienioną uchwałę. Zdaniem strony, przepis § 13 rozporządzenia nie upoważniał organów samorządu zawodowego do wprowadzenia obligatoryjnego kolokwium. W związku z tym Rada powinna wydać zaświadczenie stwierdzające odbycie aplikacji. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że punkt odniesienia dla uporządkowania sfery zadań nałożonych na samorządy zawodowe (w tym samorząd zawodowy notariuszy) stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Analiza tego przepisu pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych. Po pierwsze, jest to reprezentowanie wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzanie jej sprawami przez samych zainteresowanych. Po drugie, celem samorządów zawodowych jest sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", przy czym Konstytucja wyraźnie doprecyzowuje, iż służyć to ma zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Organy samorządu zawodowego muszą więc wywierać realny wpływ na wysoki poziom merytoryczny osób wykonujących zawód. Organ stwierdził następnie, że organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza, jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Powyższe wynika również z § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, który mówi o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów, których celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Również ustawa - Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest także w art. 73 in fine tej ustawy. Organ samorządu zawodowego zauważył, że art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, stanowi, iż do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Ukończenie aplikacji oznacza, zdaniem organu, wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który, co wynika wyraźnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną. Aplikacja, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, treść § 13 przywołanego rozporządzenia, który stanowi, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. W konsekwencji, aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Organ podkreślił, że osoba, która mimo posiadania statusu aplikanta notarialnego (tj. mimo faktu bycia wpisanym na listę aplikantów) swoich obowiązków nie wykonuje i nie posiada wiedzy merytorycznej określonej w programie szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację notarialną. Odbywanie aplikacji to bowiem nie tylko posiadanie określonego statusu formalnego, ale także czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji do przyszłego wykonywania zawodu zaufania publicznego. Prawnie przypisanym środkiem sprawdzania stopnia wykonywania obowiązków aplikanta jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów. Osoba, która przy pomocy tych środków zostaje zweryfikowana jako niewywiązująca się z obowiązków aplikanta i niezaznajamiająca się skutecznie z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie może zostać uznana za odbywającą aplikację notarialną. Na uchwałę K. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uchwale zarzuciła naruszenie przepisów art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, a także naruszenie przepisów postępowania – art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ samorządu zawodowego notariuszy miał obowiązek wydać żądane zaświadczenie, gdyż zgodnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie spełniła ona warunek odbycia aplikacji. W zaświadczeniu chodziło więc jedynie o urzędowe potwierdzenie tego faktu i nie było potrzeby badania przez Radę posiadania przez skarżącą interesu prawnego w otrzymaniu przedmiotowego zaświadczenia. W sprawie nie zachodziły przypadki uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji wobec spełnienia przez aplikanta warunków z art. 72 ustawy. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji niezdania kolokwium. Nie było zatem powodu do tworzenia normy prawnej niewynikającej z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. W ocenie Sądu I instancji, wprowadzenie warunku zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia warunkującego dopuszczenie do egzaminu notarialnego nie znajduje swej podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy – Prawo o notariacie oraz rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, natomiast jak podkreślał w swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy, organy samorządu notarialnego mocą własnej uchwały nie mogą zwiększyć zakresu swych kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z treści art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Podobnie pojęcie "odbywanie aplikacji" zostało określone w rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2005 r., tzn. jest to zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Zdaniem Sądu I instancji, również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z przepisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr VII/84/2011. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzania tego kolokwium, a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie. Sąd I instancji stwierdził, że do działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogicznym przepisem jest art. 6 k.p.a. – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organy samorządu zawodowego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w sytuacji, w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i w podanych wcześniej przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji, art. 72 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 13 cyt. rozporządzenia nie uzasadniały odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2182/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 72 § 1 Prawa o notariacie, poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz art. 72 § 2 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej. Ponadto Krajowa Rada Notarialna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że z jednej strony Sąd I instancji uznał, zgodnie z brzmieniem art. 72 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie, iż aplikację odbył tylko ten, kto spełnił obowiązki określone w tym przepisie, ale z drugiej strony odmówił tym przepisom jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Skoro bowiem ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. WSA w W. uznaje więc, że zaświadczenie powinien otrzymać aplikant, który spełnił obowiązki o których mowa w art. 72 § 1 i 2 ustawy, jednocześnie twierdząc de facto, że spełnienia tych obowiązków nie można w żaden sposób stwierdzić. Krajowa Rada Notarialna podniosła, że skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisach ustawy obowiązki, których spełnienie jest jednoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej, to organ mający wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej musi mieć możliwość stwierdzenia, czy obowiązki te rzeczywiście zostały przez aplikanta dopełnione. Stwierdziła, że posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wyraźnie przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie. Działając w ramach tej kompetencji, organ ustala program aplikacji notarialnej, w którym może określić sposoby weryfikowania przez organy samorządu zawodowego wyników szkolenia oraz stopnia zaznajomienia się poszczególnych aplikantów z całokształtem pracy notariusza. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika wręcz także z wymienionej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej. Organ podkreślił, że czym innym jest egzamin notarialny, a czym innym konieczność zweryfikowania, czy aplikant notarialny zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Rada właściwej izby notarialnej, biorąc pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów przy wydawaniu zaświadczenia nie zmierza bowiem do zastąpienia w ten sposób egzaminu notarialnego, ale do weryfikacji spełnienia przez aplikanta przesłanek odbycia aplikacji notarialnej, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, konsekwencją zastosowania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie jest faktyczny brak możliwości stwierdzenia, czy dana osoba wnosząca o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rzeczywiście spełnia przesłanki odbycia aplikacji notarialnej i w konsekwencji, czy właściwy organ powinien jej takie zaświadczenie wydać. W niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w W. uznała, że adekwatnym środkiem do sprawdzenia, czy aplikant notarialny spełnił wymagania określone w art. 72 § 1 ustawy jest ustalenie, czy złożył wymagane programem szkolenia kolokwia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w żaden sposób nie uargumentował, dlaczego ten środek dowodowy uznaje za niedopuszczalny. Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podał, jakie fakty świadczyć mają o spełnianiu przez skarżącą przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. W szczególności, zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w ramach wskazań, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., WSA w W. powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że K. B. zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomiła się z czynnościami sądów. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jej zdaniem zaznajamianie aplikanta z całokształtem pracy notariusza jest obowiązkiem organizatora procesu kształcenia. Aplikant notarialny jest zaś uprawniony do zapoznania go z całokształtem pracy notariusza. Obowiązkiem aplikanta w ramach procesu kształcenia jest natomiast zaznajomienie się z czynnościami sądów cywilnych, gospodarczych i wieczystokięgowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Przepis ten stanowi, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Sąd sprowadził jednak "całokształt pracy notariusza" do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach (§ 1 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1). Aplikacja notarialna jest jednakże rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72 c ustawy, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy: 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza. Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ustawy określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża więc pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 ustawy, a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Popada tym samym w sprzeczność, ponieważ zaakceptowanie dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta nie koresponduje z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. Starając się uniknąć tej sprzeczności Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji w razie niezaliczenia takiego kolokwium (kolokwiów). Zdaniem Sądu, negatywny wynik kolokwium rodzi jedynie określony w § 6 pkt 16 uchwały KRN Nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej obowiązek powtórzenia kolokwium. Niestety Sąd nie poświęcił chwili uwagi wyjaśnieniu, czemu zatem służą te kolokwia i jaki ma sens zobowiązanie aplikanta do powtarzania kolokwium w sytuacji, gdy negatywny wynik kolokwium nie ma żadnego znaczenia. Nie jest żadną przeszkodą dla ukończenia aplikacji, bo pomimo takiego wyniku aplikantowi należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Stanowisko Sądu o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc to nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia. Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN. Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII//48/2009. Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza. W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.