II OSK 1637/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1797/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. K. na rzecz J. U. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1797/13, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., którymi stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na odbudowę, przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na "odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego na dz. nr [...] obr. [...] gm. M.". Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r., na wniosek J. U. – właściciela sąsiedniej działki nr [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. Organ administracji uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalił, że w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] projekcie budowlanym przewidziano usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,25 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 0,75 m od znajdującego się na tej działce budynku. Ponadto organ administracji ustalił, że inwestycja polegała na budowie nowego budynku w miejscu wcześniej rozebranego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, a nadto przyjął, że został także naruszony § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] projekcie budowlanym przewidziano zewnętrzne schody w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką. Ponadto stwierdził, że Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę niezgodnie ze złożonym wnioskiem inwestora z 23 lutego 2011 r. oraz dołączonymi do niego dokumentami. Wniosek dotyczył bowiem odbudowy obiektu budowlanego z jego przebudową i rozbudową, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy nowego obiektu budowlanego. Organ wyjaśnił przy tym, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 17 czerwca 2013 r. wynika, iż istniejący poprzednio na działce nr [...] budynek został do 22 marca 2011 r. całkowicie rozebrany. Natomiast projekt budowlany nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyż zaznaczono na nim elementy poprzedniego budynku, przewidziane do pozostawienia. W skardze skarżący kwestionował możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli obiekt budowlany został już wybudowany i udzielono pozwolenia na użytkowanie. Twierdził też, że wobec ustalenia, iż rozebrał obiekt budowlany przewidziany w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie do przebudowy, sprawa powinna być rozpatrywana jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto zarzucił błędne rozumienie pojęcia "odbudowa", twierdząc, że o odbudowie można mówić także wówczas, gdy poprzedni obiekt budowlany został całkowicie rozebrany. W końcu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, twierdząc, że w sprawie o stwierdzenie nieważności organ administracji nie może dokonywać nowych ustaleń faktycznych. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami materialno-prawnymi, powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wadą taką jest rażące naruszenie prawa, o którym to rażącym naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Powołując się na wypracowane w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż wzgląd na stabilność ostatecznej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest dokonanie oceny skutków społeczno-ekonomicznych, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia prawa, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru nie oceniły decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. z punktu widzenia skutków społeczno–ekonomicznych wywołanych tą decyzją. Ponadto nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących związku zarzucanych naruszeń przepisów prawa z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie Sądu, odmienna ocena stanu faktycznego dokonana przez organ nadzoru nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Starosta [..], w trakcie prowadzonego postępowania, uwzględnił wyjaśnienia inwestora dotyczące rozbiórki istniejącego budynku gastronomicznego oraz miał na uwadze fakt, że inwestor zwrócił się o wydanie pozwolenia na odbudowę obiektu, w tym samym miejscu z rozbudową w kierunku wschodnim. Rozebrany budynek był usytuowany w granicy działki, co wynika z zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. projektu zagospodarowania działki. Projekt budowlany przewidywał zachowanie istniejącej ściany zachodniej rozebranego budynku bezpośrednio przy granicy działki. Oznacza to, że wbrew ustaleniom organów nadzoru, zatwierdzony kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją projekt zagospodarowania działki nie naruszał przepisów techniczno–budowlanych w zakresie odległości od granicy działki. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że przed wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, polegającego na rozbiórce przez inwestora istniejącego budynku. Jednakże, w ocenie Sądu, Starosta [...] uwzględnił zaistniałą zmianę, oceniając być może wadliwie, że odbudowa rozebranej ściany zachodniej w tym samym miejscu jest dopuszczalna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie wykazały, aby naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący. Rozpatrując sprawę ponownie powinny – jak wskazał – ocenić decyzję z [...] kwietnia 2011 r. z punktu widzenia wywołanych przez nią skutków społeczno-gospodarczych oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania J. U. zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisy te zostały naruszone przez przyjęcie, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa, mimo że Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. udzielił pozwolenia na budowę obiektu budowlanego usytuowanego sprzecznie z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przez ocenę, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa, pomimo że decyzją tą "zalegalizowano" budowę przez skarżącego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarzucono też naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie całości sprawy, ustalenie innego stanu faktycznego niż organy administracji, sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom prawa oraz nieodniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności samodzielnie poczynionych ustaleń. W końcu zarzucono też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP przez ograniczenie skarżącemu prawa wykonywania działalności gospodarczej. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej zarzuca się m.in. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Zarzutu tego nie sposób odeprzeć. Z uzasadnień decyzji organów administracji wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany, w którym wyraźnie przewidziano rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego (zaznaczona na niebiesko część na projekcie zagospodarowania działki oraz na rzucie przyziemia), mimo że ustalił, iż ten obiekt budowlany został już przez inwestora rozebrany (Starosta [...] w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdza: "Inwestor złożył wyjaśnienie, że wcześniej istniejący budynek gastronomiczny w wyniku opadów śniegu uległ zniszczeniu stając się zagrożeniem dla zdrowia i życia ewentualnych przechodniów. Zlecił rozbiórkę pozostałości po budynku oraz uprzątnięcie terenu."). Zatwierdził zatem projekt budowlany, o którym wiedział, że jest oparty na założeniu niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy. To wadliwe założenie dotyczyło przy tym istotnej kwestii, mianowicie usytuowania budynku w odległościach niezgodnych z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) od granicy sąsiedniej działki budowlanej i usytuowanych na niej budynków. Inaczej bowiem, jeżeli chodzi w ogóle o naruszenie tych przepisów albo ocenę ich naruszenia jako rażącego, należy traktować sytuację, która polega na tym, że inwestor rozbudowuje budynek usytuowany swego czasu zgodnie z prawem w odległościach obecnie naruszających § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 powołanego rozporządzenia, a inaczej sytuację polegającą na tym, że inwestor w miejscu tak swego czasu usytuowanego, ale później rozebranego budynku, buduje nowy budynek. Z uzasadnień zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wynika, że ta okoliczność miała istotne znaczenie dla oceny przez organy administracji, że miało miejsce rażące naruszenie prawa przy wydaniu przez Starostę [...] decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Natomiast Sąd pierwszej instancji tej istotnej kwestii, w kontekście oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, dostatecznie nie rozważył. Tym samym wadliwie Sąd ten przeprowadził kontrolę wykonywania administracji publicznej, gdyż nie ocenił istotnego elementu prawnej argumentacji organów administracji. Wadliwość ta przy tym objawiła się w niewłaściwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku, gdyż z art. 141 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny powinien odnieść się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii prawnych, co w rozpoznawanej sprawie, we wskazanym wyżej zakresie, nie nastąpiło. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przesądził, aby nie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Kwestia to miała być w ocenie Sądu pierwszej instancji przez organy administracji wyjaśniona z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd okoliczności. Sąd pierwszej instancji wprawdzie stwierdza, że "wbrew ustaleniom Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt zagospodarowania działki nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granicy działki", jednakże odnosi to do projektu budowlanego przewidującego zachowanie części poprzedniego obiektu budowlanego. Taka sytuacja jednakże ostatecznie nie miała miejsca, czego – jak już powiedziano – Starosta [...] był świadomy i co w ocenie NSA powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia powiązanych z powyższym zarzutem w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP, gdyż w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono przekonująco związku tego przepisu z rozpoznawaną przez organy administracji sprawą. Nie jest też trafny zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w powiązaniu z twierdzeniem, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. "zalegalizowała" budowę przez skarżącego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby decyzja ta "legalizowała" samowolę budowlaną. Jest to pozwolenie na budowę, co do którego istnieje podejrzenie, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów NSA, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd oceni zaskarżone przed nim decyzje z uwzględnieniem wskazanej okoliczności. Wobec uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.