II GSK 1810/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2554/13 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. Sp. z o.o. w W. 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: 3 września 2012 r. na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W. zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki MAN o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J. B., który wykonywał przewóz drogowy w imieniu "A." A. R. Załadowcą przewożonego towaru była H. Sp. z o.o. W wyniku przeprowadzonego ważenia oraz pomiarów pojazdu stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm poprzez przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach oraz przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.660 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Spółka godziła się i miała wpływ na powstanie naruszenia umożliwiając wyjazd nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję powołał treść art. 4 pkt 25, art. 13 g ust.1, ust. 1b i 2, art. 40 c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: u.d.p) oraz art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej: ustawa Prawo o ruchu drogowym). Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej a nade wszystko jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Nie wyjaśniły również jakie działania powinien podjąć załadowca w celu uniemożliwienia wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną, a których nie podjął, godząc się na to naruszenie przepisów prawa i z jakich przepisów wynika obowiązek ich podjęcia, ewentualnie jakie działania podjął przyczyniając się do wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną. Organy orzekające odmówiły przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów które to dowody skarżąca powoływała na okoliczność wykazania braku godzenia się i wpływu na naruszenie wskazywanych przez organ przepisów obowiązującego prawa. W konsekwencji, zdaniem WSA, należało uznać, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na dowodach niezbędnych dla ustalenia odpowiedzialności przewoźnika (ustalenia kontroli z ważenia samochodu oraz zeznania kierowcy). Tymczasem odpowiedzialność załadowcy za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dozwolonego nacisku osi na drogę, oparta jest na innych podstawach niż odpowiedzialność przewoźnika i jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można jej wywodzić automatycznie z samego faktu stwierdzenia tych naruszeń, gdyż niezbędne jest dokonanie szczegółowych ustaleń. Sąd I instancji uznał, że niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowi naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.). Nie przeprowadzając niezbędnych dowodów organy naruszyły art. 75 § 1 k.p.a. Odmawiając przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącą organy naruszyły art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Zatem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego organy nie były w stanie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności warunkujące odpowiedzialność skarżącej jako załadowcy zostały udowodnione co stanowi obrazę art. 80 k.p.a. WSA stwierdził ponadto, że organy co prawda wskazały w uzasadnieniu fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, jednak przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności, z powodu wyżej wskazanych błędów postępowania, zostały sformułowane w tak lakoniczny sposób, iż doszło do naruszenie również art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali, czy skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszeń a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. nie przeprowadziły postępowania dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji wskazały dowody, które jednoznacznie potwierdziły wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do załadowcy ładunku zawartych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., pozwalających na uznaniu, że skarżący co najmniej godził się na powstanie naruszenia polegającego na przejeździe po drodze publicznej pojazdu, który przekraczał dopuszczalne naciski osi oraz dopuszczalną masę całkowitą, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły, jakie działania powinien był podjąć załadowca w celu uniemożliwienia wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną, a których nie podjął, godząc się na to naruszenie przepisów prawa i z jakich przepisów wynika obowiązek ich podjęcia, podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że z materiału dowodowego sprawy (m.in. wyjaśnień pełnomocnika skarżącej z dnia 18 lutego 2013 r. i dołączonego do nich oświadczenia wagowego) wynikało, że to skarżąca dokonywała załadunku pojazdów przewożących piasek na jej rzecz i dokonywała weryfikacji masy załadowanych pojazdów, a tym samym to skarżąca decydowała o ilości wydanych do przewozu towarów i ich załadunku i rozładunku, posiadając możliwość zakazania wyjazdu na drogę publiczną pojazdu, na który załadowano zbyt dużą ilość piasku; 3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji swoje rozstrzygnięcia oparły na dowodach niezbędnych dla ustalenia odpowiedzialności przewoźnika, a nie załadowcy, podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że to wyłącznie skarżący decydował jaka ilość towaru zostanie wydana i załadowana na pojazdy przewoźników, po uprzednim ich zważeniu, wobec czego nie sposób przyjąć, że mógł nie mieć wpływu lub nie godził się na to, ile ładunku nadawał jednorazowo do przewozu, skoro zastrzegając w umowach z przewoźnikami obowiązek przestrzegania przez nich przepisów prawa i poleceń kierownika logistyki, zapisów tych skutecznie nie egzekwował; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c u.d.p., a także przepisów załącznika do u.d.p., poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona będąc podmiotem, o którym mowa w przywołanym przepisie art. 13g ust. lb pkt 2 u.d.p., miała bezpośredni wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, skoro to wyłącznie skarżący decydował o wyborze przewoźnika, określał warunki współpracy i realizacji przewozów, dokonywał załadunku pojazdów, występując jednocześnie w roli nadawcy i odbiorcy ładunku przewożonego na jego własne potrzeby (budowa drogi), a tym samym tylko w jego interesie i od jego woli zależała ilość towaru nadanego jednorazowo do przewozu, wybór trasy przewozu, i tylko on decydował o sposobie realizacji przewozów na jego rzecz, zaś przewoźnik zobowiązany był podporządkować się jego dyspozycjom. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, jaki odnosi się do tego, że Sąd I instancji uznał, iż zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający do przypisania skarżącej odpowiedzialności za zdarzenie objęte kontrolą organu. Przed przystąpieniem do oceny tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do treści art. 13g ust.1b pkt 2 u.d.p., ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza właśnie ta norma prawna. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych "za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast w myśl art. 13g ust. 1b tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstaje jednak wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Z przytoczonej regulacji wynika więc, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to, że dowody takie powinny istnieć, a okoliczności załadunku towaru nie mogą budzić wątpliwości oraz dowody i okoliczności te powinny być na tyle jednoznaczne, aby nie pozostawiały żadnych wątpliwości, co do wpływu i godzenia się załadowcy na powstanie naruszeń. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji niezgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., a zebrane dowody nie wskazują jednoznacznie na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu jest trafne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności strony skarżącej. W szczególności organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie strony skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście przedstawianych przez stronę skarżącą wyjaśnień dotyczących procesu załadowczego i zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że oparcie się w tym zakresie wyłącznie na treści protokołu kontroli i zawartych w nim oświadczeniach kierowcy są niewystarczające dla prawidłowego ustalenia przesłanek odpowiedzialności załadowcy. W związku z powyższym podkreślić należy, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzi do zebrania całego materiału dowodowego i jest niewątpliwie pomocne w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z treści powołanego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika bowiem, iż to organ ma obowiązek ustalenia okoliczności i dowodów wskazujących jednoznacznie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenie. Zaniechanie organów w tym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 78 k.p.a. Tak więc uznać należy, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie dają jednoznacznych podstaw do twierdzenia, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.