VII SA/Wa 1604/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. Z. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania I. Z. od decyzji Wojewody W. z dnia [...] marca 2013r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia na wniosek I. Z. nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy T. w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji GINB powołał się na art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Organ II instancji powołał się także na § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), stosownie do którego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Organ wskazał, że w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. GINB zauważył, że kwestionowany budynek zaprojektowany został w granicach działki inwestycyjnej nr ew. [...]. której szerokość wynosi 7 m., co potwierdza projekt zagospodarowania terenu. Ponadto, ze znajdującej się na str. 1 opisu technicznego informacji wynika, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosić będzie 268,2 m przy czym powierzchnia usług wynosić ma 70,7 m2 tj. 26,4% powierzchni całkowitej budynku. W tej sytuacji GINB stwierdził, że planowany budynek będzie miał charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W konsekwencji stwierdził, że kwestionowane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane zgodnie z treścią ww. przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych. Organ II instancji uznał także, że nie ma znaczenia zarzut podnoszony w odwołaniu, dotyczący zaprojektowania przedmiotowego budynku z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych, albowiem wymóg zawarty w ww. § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych ma zastosowanie tylko w przypadku jeżeli szerokość działki inwestycyjnej przekracza 16 m. Jeżeli bowiem inwestor z uwagi na niewielką szerokość działki jest uprawniony na podstawie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych do zaprojektowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego ścianą lub otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, to nie jest on zobowiązany do zachowania obowiązku zawartego w ww. § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych. W ocenie GINB z projektu budowlanego spornej inwestycji nie wynika, aby zaprojektowana została ona niezgodnie z pozostałymi wymogami zawartymi w przepisach warunków technicznych, w szczególności § 13, 57 i 60 (dotyczących zapewnienia dostępu do naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi) oraz § 271 i następnych (dotyczących ochrony pożarowej projektowanych budynków. Zdaniem organu odwołąwczego również przeznaczenie projektowanego budynku mieszkalno - usługowego zgodne jest z przeznaczeniem przewidzianym dla terenu inwestycyjnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...].12.1997r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. S. z dnia [...].02.1998r., nr [...], poz. [...]) - por. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (str. [...] projektu budowlanego). GINB zwrócił uwagę, że wprawdzie w dołączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brak jest numeru działki, której dotyczy to oświadczenie, to jednak wskazanie w nim daty i numeru aktu notarialnego na mocy którego inwestorzy nabyli działkę nr ew. [...] i fakt, że powyższe dane znajdują potwierdzenie w Księdze Wieczystej nr [...] powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż powyższe naruszenie wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ uznał także, że nie znajduje potwierdzenia w projekcie budowlanym zarzut dotyczący zaprojektowania spornej inwestycji niezgodnie z przepisem § 28 ust. 2 warunków technicznych poprzez odprowadzanie wód opadowych z działki inwestycyjnej na działki sąsiednie. Organ stwierdził, że z dołączonej przez skarżącą opinii sporządzonej przez dr inż. C. D. z dnia [...] września 2012r., wynika jedynie możliwość zalewania nieruchomości odwołującej się w przypadku wystąpienia nadmiernej ilości w rynnach zaplanowanych na kwestionowanym budynku. Tymczasem ewentualne zalewanie działki odwołującej się spowodowane niewłaściwym wykonaniem przez inwestora odpowiednich zabezpieczeń (rynien) może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu nieważnościowym toczącym się w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto GINB stwierdził, że zaprojektowanie rynien oraz rur spustowych poza granicami działki inwestycyjnej (por. rysunki przedstawiające elewację tylną oraz północną i południową) wprawdzie jest niezgodne z wymaganiami dotyczącymi sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi (o których mowa w w/w § 12 warunków technicznych), jednakże uchybienie to także nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...]. Organ wskazał w tym miejscu na możliwość zastosowania art. 151 Kodeksu cywilnego, który jest znacznie bardziej odpowiedni do rozstrzygnięcia sporu, który wyłonił się w związku z zaprojektowaniem rynien nad nieruchomością odwołującej się, niż przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyzsza decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. Z., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postepowania administracyjnego w postaci art. 7,77 §1 i 80 kpa poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego w postaci § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinno odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie, z którym dopuszcza się sytuowania budynków przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jeśli będzie przylegać całą swoją ścianą do ściany sąsiedniego budynku. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę przede wszytskim na wadliwie skonstruowany dach, którego spad jest ukierunkowany na stronę jej działki. Wskazała, że sporny budynek jest budowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w tym przypadku linia zabudowy nie została zachowana w stosunku do pozostałych budynków. Powtórzyła także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Zwróciła także uwagę na nieprawidłowości dotyczące usytuowania nowej inwestycji na istniejących wcześniej fundamentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest właśnie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznej decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że GINB nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim uwadze organu odwoławczego uszło dokładne ustalenie charakteru obiektu będącego przedmiotem decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...]. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy T. w O. Z treści ww. decyzji wynika, że jej przedmiotem był budynek mieszkalno- usługowy. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB dokonał analizy procentowego przeznaczenia powierzchni spornego obiektu na cele usługowe (26,4% powierzchni), z czego wywiódł, iż będzie on miał charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem zarówno z powierzchni spornego obiektu, jego kubatury, a w szczególnosci z opisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy sporny obiekt ma właśnie charakter budynku jednorodzinnego. Wprawdzie procentowy udział usług w całkowitej powierzchni budynku świadczy jednoznacznie o przewadze jego mieszkalnego charakteru. Niemniej jednak nie przesądza to jeszcze w świetle zatwierdzionego projektu o tym, że budynek ten ma charakter jednorodzinny. Co więcej z opisu projektu budowlanego wynika, że może on mieć właśnie charakter wielorodzinny. W opisie do projektu zagospodarownaia terenu wskazanno jednoznacznie, że “Opracowanie niniejsze zawiera projekt techniczny architektury budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zlokalizowanego w O. przy ul. T.". Podkreślenia przy tym wymaga, że w samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że obiekt budowlany zakwalifikowany został do kategorii XVII, czyli kategorii obejmującej m. in. budynki handlu gastronomii i usług (na decyzji dokonano dopisu “4 mieszkania"). Z projektu budowlanego wynika, że sporny obiekt będzie budynkiem trzy-kondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, a z przekroju A-A w skali 1: 100 (nr rys. [...] na str. [...] projektu) wynika, że w budynku mże znajdować się samodzielny lokal użytkowany na parterze oraz co najmniej dwa oddzielne lokale mieszkalne z zapewnionymi oddzielnymi wejsciami ze wspólnej klatki schodowej. Nie ulega wątpliwosći, że ustalenie, czy sporny budynek ma charakter jednorodzonny, czy też wielorodzinny ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Będzie to miało bowiem zarówno wpływ na ustalenie zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...].12.1997r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].02.1998r., nr [...], poz. [...]), oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z treści ww. przepisów miejscowego planu wynika jednoznacznie, że w zabudowie szeregowej, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomosci skarżącej dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa i to dostosowana do już istniejących zabudowań. Również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), na które powołuje się GINB odnoszą się wyłacznie do zabudowy mieszkaniwoej jednorodzinnej. W ocenie Sądu charakter i kubatura spornego obiektu, w sposób zasadniczy różniące się m. in. od budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego właścicielem jest skarżąca, wywołują daleko idące wąptliwosći co do zachowania charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tym bardziej zatem wnikliwej analizy wymaga projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...], albowiem ustalenie czy obiekt na działce nr ew. [...], przy ulicy T. w O. stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny będzie miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Obowiązkiem GINB będzie ponowna wnikliwa analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] pod kątem wyjaśnienia ww. kwestii podniesionej przez Sąd. Organ zobowiązany będzie również ponownie ustosunkować się do zarzutów skarżacej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 132 ppsa i na podstawie art. 152 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.