II SAB/Wa 372/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej B. Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej B. Z. wezwał P. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako – P.) do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości należącej do skarżącej, przez którą to nieruchomość przebiega linia energetyczna wchodząca w skład przedsiębiorstwa – P. oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem, jak również wniósł m.in. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii energetycznych. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. P. wskazała, że żądana informacja dotyczy wniosku skierowanego w indywidualnej sprawie, a zatem nie stanowi informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie bezczynności P. i zobowiązanie skarżonego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając bezczynność polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że argumentem przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej jest art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Przepis ten stanowi, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę P., uprzednio działające pod firmą P. S.A., wniosły o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie. Wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz prawny, P. podały, że – w odniesieniu do wniosku o odrzucenie – wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo, wskazały, że żądanie skarżącej w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od P., w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jej indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 6 ustawy. Wprawdzie skarżący powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, lecz realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Natomiast, uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, P. stwierdziły, że skarżąca żąda informacji w indywidualnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że P. są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, bowiem są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki [...] Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS: [...]. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącą informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomości, której jest właścicielką, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej – patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13 (publik. LEX nr 1313732). Wbrew stanowisku P., przymiotu tego żądana informacja nie traci z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec P. w związku z bezumownym korzystaniem przez nie z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Niezależnie od powyższego P. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozważania można, zdaniem Sądu, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Spółki żądane informacje pozostają w związku z zadaniami wykonywanymi przez ten podmiot, albowiem odnoszą się do instalacji elektroenergetycznej. Dodać należy, że jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Skoro P. nie udzieliło żądanej informacji publicznej, jak też nie wydało wnioskodawcy decyzji o odmowie jej udzielenia, to pozostaje w zwłoce w realizacji ustawowego obowiązku. Na marginesie, odnosząc się do stanowiska Spółki zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że o charakterze informacji publicznej nie decyduje cel, dla którego zgłoszono żądanie jej udostępnienia, a treść informacji. Istotne jest bowiem to, aby była to informacja o sprawach publicznych. Przez ten pryzmat należy więc badać charakter spornej informacji a powody, dla których obywatel występuje o jej udostępnienie, nie mogą rzutować na te ocenę. Gdyby bowiem przyjąć sposób argumentacji Spółki, to prowadziłoby to do konsekwencji, iż ta sama informacja, w zależności od celu, dla którego jest pozyskiwana, mogłaby raz być informacją publiczną, zaś innym razem nie posiadać tego przymiotu. Takie podejście do problemu, nie miałoby jednak logicznego uzasadnienia i przeczyłoby zasadzie racjonalizmu ustawodawcy tworzącego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała bowiem z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.