II SAB/Wa 451/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej – oddala skargę – W. B. we wniosku z [...] czerwca 2013 r., skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zażądał udostępnienia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wszelkiej korespondencji pomiędzy organem, a Inżynierem Kontraktu na budowie autostrady [...], na odcinku od węzła [...] do węzła [...] od około km [...] do około [...], dotyczącą złożonych przez wykonawcę kontraktu M. S.A. i A. S.A. roszczeń 1,2,3,5,6,7 (w tym 7b). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z [...] czerwca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Nie będąc usatysfakcjonowanym taką odpowiedzią, wnioskodawca wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku. Skarżący podkreślił, że żądana informacja dotyczy korespondencji, mającej skutek dla wydatkowania publicznych funduszy. Stanowiła wyraz woli i wiedzy podmiotów władzy publicznej odnoszący się do publicznej inwestycji. Wskazał także, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie w drodze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzyma stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Uwypuklenia wymaga także okoliczność, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym. Inaczej rzecz ujmując, materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy też wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej. Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż poza sporem pozostaje to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem władzy publicznej, zobowiązanym w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej. Spór zogniskował się zaś wokół problemu, czy korespondencja pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Inżynierem Kontraktu na budowie autostrady [...], posiada walor informacji publicznej. Tutejszy Sąd w celu rozstrzygnięcia powyższej problematyki zażądał od organu przedstawienia korespondencji wyszczególnionej we wniosku. Analiza tej korespondencji doprowadziła zaś Sąd do konkluzji, iż żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej. Trzonem omawianej korespondencji są stanowiska Inżyniera Kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Nie są to więc wiążące stanowiska organu zobowiązanego. Pamiętać bowiem należy o tym, że Inżynier Kontraktu nie jest podmiotem władzy publicznej. Nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier Kontraktu jest usytuowany na pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Inżynier Kontraktu jest więc niejako częścią łączną inwestora, mającą za zadanie dbać o jego interesy. Powyższe sprawia, że korespondencja, jaką kierował Inżynier Kontraktu do inwestora, nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Nie może również być uznana za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego. W tym miejscu wartym przywołania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Z powyższą argumentacją tutejszy Sąd w pełni zaś się zgadza i traktuje jak własną. Reasumując, żądana informacja, nie będąc stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli czy wiedzy organu władzy publicznej, nie posiada waloru informacji publicznej. W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać kroki przedsięwzięte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie, a polegające na powiadomieniu wnioskodawcy o tym, że informacja, o udostępnienie której wystąpił, nie posiada przymiotu informacji publicznej. Prezentując takie stanowisko, organ nie był zaś zobowiązany do tego, aby wydawać decyzję o jakiej mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzję taką wydaje się jedynie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a organ z pewnych względów nie chce jej ujawnić. W sytuacji zaś z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. wobec stanowiska organu, że sporna informacja nie posiada waloru publiczności, niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie organu polegające na wydawaniu omawianej decyzji. Na marginesie należy też podnieść, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej skargi pozostaje szeroko w niej uwypuklona kwestia tego, że organ, udzielając odpowiedzi na wniosek, użył sformułowania o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. O zarzucanej organowi bezczynności nie może bowiem świadczyć dobór słów użytych przez organ w odpowiedzi na wniosek. Kwestią jedynie istotną jest to, że organ w sposób klarowny i czytelny wypowiedział się co do materii będącej przedmiotem wniosku i nie traktując jej jako posiadającej przymiot informacji publicznej, odmówił jej ujawnienia. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).