II SA/Wa 1455/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T.Z. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej T. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpoznaniu odwołania T.Z. od uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 12, poz. 1198 z późn. zm.), utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. T. Z. zażądała od Izby Notarialnej w L. udzielenia informacji publicznej, w tym udostępnienia: 1) wszystkich prawomocnych orzeczeń sądu dyscyplinarnego przy Izbie Notarialnej w L., wydanych od początku 2010 r. do chwili wniesienia wniosku; 2) wszystkich prawomocnych orzeczeń Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, wydanych od początku 2010 r. do chwili obecnej, na mocy których doszło do zmiany bądź uchylenia orzeczeń wydanych przez sąd dyscyplinarny przy Izbie Notarialnej w L.; 3) wszystkich skarg wniesionych na działalność notariusza W. W. i sygnatur, jakie zostały nadane sprawom wszczętym tymi skargami. Rada Izby Notarialnej w L. wszczęła postępowanie w sprawie i pismem z dnia [...] marca 2013 r. udzieliła wnioskodawczyni żądanej informacji publicznej, dotyczącej ustawowych kompetencji organów samorządu notarialnego, natomiast w powyżej przedstawionym zakresie wezwała wnioskodawczynię do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej, zakreślając 14-dniowy termin na realizację przedmiotu wezwania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. Z. odpowiedziała na wezwanie, jednakże – zdaniem organu I instancji – nie wykazała, że udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji Rada Izby Notarialnej w L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiła udzielenia wnioskodawczyni informacji publicznej w podanym wyżej zakresie. W odwołaniu od powyższej uchwały T. Z. zarzuciła, iż w sprawie Rada Izby Notarialnej w L. dokonała błędnych ustaleń faktycznych. Podała, że – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – wniesienie przez nią przedmiotowego wniosku o dostęp do informacji publicznej nie miało związku z jej sprawami prywatnymi. Ponadto T. Z. zarzuciła organowi I instancji błędne uznanie informacji prostej za informację przetworzoną. Odnosząc się do tych zarzutów, Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji wykazano w sposób przekonywujący, że informacja żądana przez skarżącą jest informacją przetworzoną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności wskazano, że spełnienie żądania wymagać będzie znacznego nakładu pracy w zakresie dokonania anonimizacji danych osobowych w licznych orzeczeniach sądów dyscyplinarnych, co negatywnie wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Radę Izby Notarialnej w L.. Krajowa Rada Notarialna wskazała, że dokonana przez nią oraz przez organ I instancji wykładnia znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.08.2011 r., sygn. I OSK 977/11 (LEX 1068557), w którym Sąd przyjął, że "jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona." Prowadząc przedmiotowe postępowanie, Rada Izby Notarialnej w L. wezwała wnioskodawczynię do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej, jednocześnie udostępniając jej informację publiczną w pozostałym zakresie, który nie wymagał dokonania anonimizacji. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej. Rada Izby Notarialnej w L. stwierdziła przy tym, że dostrzega związek pomiędzy wniesieniem przedmiotowego wniosku o dostęp do informacji publicznej a prywatną sprawą wnioskodawczyni, jaką jest domaganie się przez nią wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza A.W.. Główne zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu skupiły się właśnie na tym argumencie organu I instancji. Krajowa Rada Notarialna wskazała, że niezależnie od tego T. Z. nie wykazała, że uzyskanie przez nią żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowała ona Radę Izby Notarialnej w L. o tym, że uzyskana informacja publiczna potrzebna jej jest "do uzasadnienia prośby jaką zamierza skierować do Marszałka Sejmu i Senatu, Ministra Sprawiedliwości oraz liderów wszystkich partii politycznych o bardziej skuteczny nadzór nad notariuszami". Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w stwierdzeniu tym nie sposób doszukać się wskazania interesu publicznego, dla którego szczególnie istotnym miałoby być uzyskanie przez T. Z. żądanej informacji publicznej. Skarżąca nie wskazała ani tego, o jaki konkretnie aspekt interesu publicznego jej chodzi, ani też w jaki sposób żądana informacja publiczna mogłaby przyczynić się do realizacji tego interesu. W tej sytuacji oczywistym jest, że wnioskodawczyni nie wskazała szczególnej wagi żądanej informacji dla interesu publicznego i tym samym przesłanka umożliwiająca skuteczne domaganie się udzielenia informacji przetworzonej nie została w tej sprawie spełniona. W konsekwencji uznała, że Rada Izby Notarialnej w L. podjęła decyzję słuszną i zgodną z prawem. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Krajowa Rada Notarialna wskazała osoby, które zajęły stanowisko w toku przedmiotowego postępowania odwoławczego. Uchwała Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się przedmiotem skargi T. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w jej ocenie wnioskowana informacja nie jest informacją przetworzoną. Pomimo tego, strona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystarczająco wykazała istotność dla interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Organy obu instancji w żaden sposób nie dokonały wartościowania okoliczności podanych w tym piśmie, nie wykazały dlaczego zamiar skierowania podań do Marszałka Sejmu i Senatu oraz do Ministra Sprawiedliwości, jak również do liderów partii politycznych o bardziej skuteczny nadzór nad notariuszami nie leży rzekomo w ogóle w interesie publicznym. Zdaniem skarżącej organ podzielił błąd organu pierwszej instancji, wywodząc o rzekomym interesie prywatnym w uzyskaniu wnioskowanej informacji z faktu domagania się przez nią wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera przepis art. 6 u.d.i.p., w którym wymieniono m.in. informację o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. Jak już wyżej podano, przedmiotem wniosku T.Z. z dnia [...] marca 2013 r. było żądanie wydania w formie plików w formacie PDF zgranych na załączoną płytę DVD+R o pojemności 4,7 GB skanów: 1. wszystkich prawomocnych orzeczeń sądu dyscyplinarnego przy Izbie Notarialnej w L., wydanych od początku 2010 r. do chwili wniesienia wniosku; 2. wszystkich prawomocnych orzeczeń Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, wydanych od początku 2010 r. do chwili obecnej, na mocy których doszło do zmiany bądź uchylenia orzeczeń wydanych przez sąd dyscyplinarny przy Izbie Notarialnej w L.; 3. wszystkich skarg wniesionych na działalność notariusza W. W. i sygnatur, jakie zostały nadane sprawom wszczętym tymi skargami. Nie ulega wątpliwości, iż informacje, o które wnosi skarżąca, stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą efektów działalności organów samorządu zawodowego. Spornym natomiast pozostaje, czy wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, jak to przyjmuje organ w niniejszej sprawie i w związku z tym jej uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 (publ. CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (przykładowo danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (p. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica nr 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692). Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona, to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu. W przedmiotowej sprawie Rada Izby Notarialnej w L. uznała tę część wniosku, w którym wnioskodawczyni żądała wydania w formie plików szeregu orzeczeń sądu dyscyplinarnego oraz innych pism za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że realizacja wniosku wymaga znacznego nakładu pracy w zakresie dokonania ich anonimizacji oraz przeprowadzenia samej operacji ich skanowania, co negatywnie wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Radę. Podnosząc powyższe, w piśmie do wnioskodawczyni z dnia [...] marca 2013 r. Rada Izby Notarialnej nie poinformowała jakiej ilości orzeczeń dotyczy wniosek, ani też o ilości skarg wniesionych na wymienionego we wniosku notariusza, a jedynie podano, że wniosek dotyczy szeregu orzeczeń. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także nie wskazano, nawet przybliżonej ilości spraw objętych wnioskiem. Brak tych informacji nie pozwala na dokonanie trafnej oceny twierdzeń organu, że udostępnienie informacji będzie wymagało takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania adresata wniosku i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik Krajowej Rady Notarialnej wyjaśnił, iż pkt 1 wniosku obejmuje statystycznie ok. 4 orzeczeń rocznie, łącznie ok. 12 od 2010 r., natomiast w zakresie pkt 2 wniosku – ok. 8 orzeczeń rocznie, zaś w zakresie pkt 3 – skargi na notariusza nie były składane. Na podstawie podanej ilości orzeczeń nie można przyjąć, iż udostępnienie żądanej informacji sprawi, że będzie miała charakter przetworzony. Z uwagi na powyższe należało wyeliminować z obrotu prawnego obie uchwały – decyzje. Ponownie rozpatrując wniosek, organ winien uwzględnić wskazania poczynione przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 205 § 1 powołanej ustawy.