II SA/Wa 1036/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] na czynność kontroli szkoły wyższej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Wyższej Szkole [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu sądowego. Wyższa Szkoła [...] przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła czynność kontroli Wyższej Szkoły [...] przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, o której planowanym przeprowadzeniu skarżąca została powiadomiona pismem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] . W ocenie skarżącego, organ nie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli, wobec wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1-3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 220 poz. 1447 ze zm.) sprzeciwu, a zatem podjęte przez niego czynności kontrole były nielegalne. Zdaniem skarżącej szkoła wyższa jest przedsiębiorcą, a co za tym idzie – przysługiwała jej prawo do złożenia ww. sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Przedmiotem skargi Wyższej Szkoły [...] w niniejszej sprawie jest czynność kontroli, jaką przeprowadził w tej szkole Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zdaniem strony skarżącej, skarga w tej materii jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jej ocenie, prywatnej szkole wyższej przysługuje prawo złożenia sprzeciwu na czynności kontrole, a to na podstawie art. 84c ust. 1-3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Według skarżącej szkoły wyższej, czynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego stanowiła czynność z zakresu administracji publicznej, naruszającą uprawnienie szkoły wyższej do złożenia sprzeciwu, wynikające z ww. przepisów prawa. W pierwszej kolejności konieczne jest zatem rozważenie, czy szkoła wyższa jest przedsiębiorcą, który – w odniesieniu do kontroli sprawowanej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego – cieszy się uprawnieniami wyrażonymi w przepisach rozdziału 5 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy przy tym uwzględnić, że w prawie administracyjnym szkoła wyższa traktowana jest jako tzw. zakład administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r. o sygn. akt OPS 5/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 9). Stosownie do art. 4 ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorcą w jej rozumieniu jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Dla ustalenia charakteru prawnego szkoły wyższej nie można jednak pominąć art. 106 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012, poz. 572 ze zm.). Przepis ten wprost stanowi, że "prowadzenie przez uczelnię działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Relacja między art. 106 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, a art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest relacją lex specialis – lex generalis. Uczelnia wyższa jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), lecz to tylko z tego względu, że wskazany przepis przez przedsiębiorców, na gruncie tej ustawy, rozumie także "osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej" (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. o sygn. akt VI ACa 14/07, publ. LEX nr 1120220, w którym za nieaktualny został uznany przywołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r. o sygn. akt III CZP 38/03). Potwierdza on zatem dodatkowo, że uczelnia wyższa nie jest przedsiębiorcą na gruncie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Konkludując, reżim rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma zastosowania do kontroli przeprowadzanej w uczelni wyższej przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Uczelni wyższej nie przysługuje zatem prawo do złożenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez tego ministra kontroli. Kompetencję ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do kontroli określa uczelni wyznacza zatem art. 33 oraz art. 34 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W zakresie tam nienormowanym, stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092), a to w związku z jej art. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 3 pkt 1 i 3 (zob. H. Izdebski, J. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2013, LEX) przy czym z uwzględnieniem specyfiki relacji w tej materii, a zwłaszcza poszanowaniem autonomii szkół wyższych (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Granice tej autonomii, jak wskazuje sam przepis Konstytucji, wyznacza jednak ustawa, a skoro zatem ustawodawca nie zdecydował się przyznać uczelniom prawa do złożenia sprzeciwu na czynność kontroli, to są one jego pozbawione. Biorąc pod uwagę powyższe należy ocenić, czy przedmiot skargi Wyższej Szkoły [...] pozostaje objęty kognicją sądów administracyjnych. Jednym przepisem, w którym mieści się sądowoadministracyjna kontrola czynności organów, jest art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby dana czynność materialno-techniczna mogła być objęta kontrolą merytoryczną sądu, musi być ona władcza i dokonywana w sprawie indywidualnej, mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po pierwsze, jak była mowa, skarżącej nie przysługuje uprawnienie do złożenia sprzeciwu na czynności kontrole ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Po drugie, kontrola oznacza funkcję organu, polegającą na rozpoznawaniu istniejącego stanu rzeczy, następnie dokonywaniu jego oceny, diagnozowaniu przyczyn (źródeł) ewentualnych nieprawidłowości, a wreszcie udzielanie wskazań służących zniesieniu nieprawidłowości i zapobieżeniu ich powstawaniu w przyszłości (zob. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 15). Brak jest zatem przymiotu władczości, który posiada nadzór, a wyrażającej się stosowaniem środków nadzorczych (J. Jagielski, jw., s. 21). Istotą kontroli jest zatem to, że sama nie kształtuje władczo sfery prawnej podmiotu kontrolowanego. Skoro zatem czynność kontroli [...] Szkoły Wyższej [...] nie dotyczy bezpośrednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków tej szkoły, ściśle wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zarazem czynności te nie mają przymiotu władczości, to tym samym nie znajdują się w wyznaczanej przepisami prawa kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, Sąd z urzędu zwrócił skarżącej kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi.