II SA/Ol 812/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie legalności wykonanych urządzeń 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 lipca 2012 roku R. Z. zwrócił się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie: zalewania i podtapiania będących jego własnością trwałych użytków zielonych w A, gm. A w wyniku zbyt wysokiego poziomu wody w stawach będących własnością Okręgu PZW w A; oraz legalności budowy urządzeń wodnych, zlokalizowanych w obrębie A, na działkach "[...]". Na powyższe skarżący otrzymał zawiadomienie z dnia 10 lipca 2012 roku, o przekazaniu sprawy według właściwości Starostwu Powiatowemu w A. Zawiadomieniem zaś z dnia 5 marca 2013 roku wniosek strony został przekazany ponownie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez Starostę A w części dotyczącej wykonania obiektów budowlanych (kwestia legalności wykonania budowli). W piśmie z dnia 3 czerwca 2013 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawcę, że nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie istniejących urządzeń stawów rybnych, położonych we wsi A, gm. A. Pismem z dnia 7 czerwca 2013r. R. Z. złożył odwołanie od stanowiska PINB zaprezentowanego w ww. piśmie z dnia 3 czerwca 2013r., informującego o nie prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie urządzeń wodnych. Odwołujący stwierdził, że organ I instancji powinien wydać w przedmiotowej sprawie stosowną decyzję, zgodnie z art. 104 kpa i art. 107 kpa. Następnie kolejnymi pismami z dnia 11 czerwca 2013r. i 9 lipca 2013r. strona uzupełniła ww. odwołanie. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania R. Z. od pisma PINB z dnia 3 czerwca 2013r., "informującego stronę odwołującą o wynikach przeprowadzonej kontroli". W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Nie została bowiem wydana decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, nie było też prowadzone postępowanie, które należało takim rozstrzygnięciem zakończyć. Skargę na ww. postanowienie wywiódł R. Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 10, art. 28 i art. 79 kpa, - wadliwe zastosowanie art. 134 kpa, jako podstawy stwierdzenia niedopuszczalności złożenia odwołania, pomimo nie przestrzegania przez organ I instancji przepisów kpa, - art. 104 kpa, 106 kpa i 107 kpa, - naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i procedur, wymienionych zwłaszcza w art. 7-11 kpa, które są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną, - naruszenie zasady m. in. dążenia organu prowadzącego postępowanie do rozstrzygnięcia sprawy, działania w sposób wnikliwy i szybki, czynny udział stron w postępowaniu administracyjnym, czuwanie, by strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody, załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa). - naruszenie Prawa budowlanego, a w szczególności art. 3 pkt. 1 lit. b i pkt. 1 oraz pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to rozstrzygnięciem organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania R. Z. od pisma PINB z dnia 3 czerwca 2013r., informującego stronę odwołującą o nie prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie istniejących urządzeń stawów rybnych, położonych we wsi A, gm. A. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Nie została bowiem wydana decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, nie było też prowadzone postępowanie, które należało takim rozstrzygnięciem zakończyć. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy jest przedwczesne i zostało podjęte bez wystarczającej analizy prawnej pisma z dnia 3 czerwca 2013 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A, którym organ ten poinformował skarżącego, m.in., że nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie istniejących urządzeń stawów rybnych, położonych we wsi A, gm. A. Przede wszystkim należy ocenić charakter prawny ww. pisma z dnia 3 czerwca 2013r., to jest ustalić, czy stanowi ono postanowienie odmawiające na podstawie art. 61a ustawy dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, kpa (Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071), wszczęcia postępowania w sprawie wnioskowanej przez stronę skarżącą. R. Z. bowiem pismem z dnia 3 lipca 2012 roku zwrócił się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie: zalewania i podtapiania będących jego własnością trwałych użytków zielonych w A, gm. A, w wyniku zbyt wysokiego poziomu wody, w stawach będących własnością Okręgu PZW w A; oraz legalności budowy urządzeń wodnych, zlokalizowanych w obrębie A, na działkach "[...]". Dla oceny czy przedmiotowe pismo organu nadzoru budowlanego pierwszego stopnia ma charakter postanowienia należy rozważyć i zweryfikować czy zawiera ono podstawowe elementy, które przesądziłyby o takim charakterze prawnym rzeczonego pisma. Zgodnie zaś z art. 124 § 1 kpa postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno też zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 kpa wymogi formalne jest zatem postanowieniem. Należy przy tym podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 maja 2011r., I GSK238/10). W ocenie Sądu sporne pismo organu I instancji z 3 czerwca 2013r. spełnia więc minimalne wymogi stawiane postanowieniu. W kontekście zaś treści rzeczonego pisma, którym organ poinformował stronę, że nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie istniejących urządzeń stawów rybnych, położonych we wsi A, gm. A, a także wniosku strony z dnia 3 lipca 2012 roku, należy je zakwalifikować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie istniejących urządzeń stawów rybnych, położonych we wsi A, gm. A. Tym bardziej, że organ I instancji przekazując pismami z dnia 14 czerwca 2013 r. i z dnia 12 lipca 2013 r. pisma skarżącego uzupełniające odwołanie wskazywał, że przesyła organowi II instancji dokumenty uzupełniające odwołanie od swojej decyzji zawartej w piśmie z 3 czerwca 2013 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy zobligowany jest więc do rozpatrzenia zażalenia strony od rzeczonego pisma mającego de facto charakter postanowienia. Zaznaczyć warto, że nie ma żadnego znaczenia fakt nazwania przez stronę skarżącą swojego wywiedzionego środka zaskarżenia jako odwołanie, a nie zażalenia. Tryb zażaleniowy tak jak i odwoławczy jest bowiem daleko odformalizowany, a o charakterze środka zaskarżenia przesądza jego treść, a nie nazwa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. w punkcie 3 stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.