II SA/Ol 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora zespołu szkół oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. "[...]" w "[...]" z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podano, że powołując komisję konkursową burmistrz wskazał siebie jako jednego z przedstawicieli gminy "[...]". Powołując się na treść art. 36a ustawy o systemie oświaty oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej wskazano, że pośrednio wynika z nich brak możliwości powołania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. Ustawodawca określił, że w skład komisji wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Przedstawiciel organu to pracownik jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jej ustawowych zadań. Gdyby bowiem ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach komisji osoby piastującej funkcje organu, to skonstruowałby normę w sposób wyraźnie to dopuszczający. Wskazano, że organ prowadzący szkołę zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Ustawodawca ponadto chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej jednocześnie zatwierdza lub unieważnia konkurs, czyli staje się sędzią we własnej sprawie. Wskazano także, że trudno mówić o bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy osoby starającej się o wygranie tego konkursu. Na poparcie swojego stanowiska powołano orzecznictwo sądowadministracyjne w tym zakresie. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniósł Burmistrz "[...]", zarzucając naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że burmistrz nie mógł powołać siebie na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły oraz przyjęcie, że sam udział burmistrza w pracach komisji wyklucza jego bezstronność w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Wyjaśniono, że burmistrz – będący z zawodu nauczycielem – powołał sam siebie na członka komisji konkursowej, gdyż żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie zabrania burmistrzowi osobistego udziału w pracach tej komisji. Skoro organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, będący organem prowadzącym szkołę, określa skład komisji konkursowej i nie ma w tym zakresie żadnych ograniczeń prawnych co do dopuszczalności powołania siebie na członka komisji to stanowisko organu nadzoru nie jest uzasadnione. Ponadto zakwestionował stanowisko Wojewody, że udział burmistrza w pracach komisji powoduje wyłączenie jego bezstronności w tej sprawie. Wskazano, że powołując komisję burmistrz decyduje o jej składzie osobowym oraz wyznacza jej przewodniczącego i przez to ma określony wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły niezależnie od tego czy uczestniczy w pracach komisji osobiście, czy poprzez wyznaczenie określonych osób do jej składu, w tym przewodniczącego. Odnosząc się do przywołanych w rozstrzygnięciu orzeczeń sądowoadministracyjnych wskazano, że dotyczą one przypadku, gdy burmistrz był przewodniczącym komisji, a nie jej członkiem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że za stanowiskiem wojewody przemawia wykładnia systemowa i gramatyczna. Nie ma przy tym znaczenia, czy burmistrz jest członkiem komisji, czy jej przewodniczącym, gdyż rola przewodniczącego sprowadza się do czynności organizacyjno-porządkowych, a przewodniczący tak jak każdy członek komisji ma jeden głos. Zatem prawidłowa jest przedstawiona w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacja dotycząca niemożliwych do pogodzenia ról członka komisji dokonującej wyboru kandydata oraz organu mającego dokonać oceny prawidłowości przeprowadzenia procedury wyboru i zatwierdzenia, bądź unieważnienia konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2/ dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3/ po jednym przedstawicielu: a/ rady pedagogicznej, b/ rady rodziców, c/ zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto wskazać należy, iż stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8a ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust.1, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 324/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, samego siebie. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012r. (sygn. akt IV SA/Wr 649/12), w którym stwierdzono, iż burmistrz jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego. Właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Jak słusznie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia taka regulacja ma zapobiec sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się ,,sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż powołanie przez Burmistrza "[...]" samego siebie na członka komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Tym samym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" o powołaniu komisji konkursowej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że jest on tylko członkiem komisji konkursowej, a nie jej przewodniczącym. Jak słusznie podniósł organ nadzoru członek komisji ma jeden głos, tak jak jej przewodniczący. Ponadto okoliczność, że burmistrz nie jest przewodniczącym komisji konkursowej nie zmienia faktu, że i tak to burmistrz zatwierdza lub unieważnia konkurs. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.