II SA/Wa 1295/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego J.P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie przyznania J. P. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. J. P. (ur. [...] r.) zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej, podnosząc m.in., iż w latach 80-tych i 90-tych XX w. aktywnie uczestniczył w pracach [...], za co był prześladowany przez aparat bezpieczeństwa PRL. Był członkiem Międzyzakładowej Komisji [...], brał udział w strajku głodowym na stacji PKP B.. Od kwietnia 1981 r. pełnił funkcję [...] Komisji Zakładowej. Jak poinformował, po stanie wojennym musiał się ukrywać, ponieważ był poszukiwany przez służby bezpieczeństwa. Został aresztowany i był przetrzymywany przez dwa dni. Wspólnie z innymi osobami założył [...] Po raz drugi został aresztowany [...] lipca 1983 r., z uwagi na ogłoszoną amnestię 8 lutego 1983 r. opuścił areszt. Poszukiwał pracy, jednakże bezskutecznie. [...] maja 1985 r. został ponownie aresztowany pod zarzutem napadu rabunkowego na funkcjonariuszy bezpieczeństwa podczas demonstracji, [...] lipca 1985 r. został zwolniony z aresztu. Po tym zdarzeniu nie mógł znaleźć zatrudnienia. W dniu [...] stycznia 1990 r. został pobity przez "nieznanych sprawców". W ocenie wnioskodawcy było to działanie służb bezpieczeństwa. Po tym wypadku, ze względu na stan zdrowia, otrzymał świadczenie rentowe. Wnioskodawca poinformował, iż posiada 22 lata 5 miesięcy i 6 dni okresów pracy na kolei i poza nią. Do akt sprawy dołączył miedzy innymi: – kopię decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającą iż wnioskodawca w okresie od dnia [...] lutego 1983 r. do dnia [...] lipca 1983 r. przebywał w Areszcie Śledczym w G. bez wyroku za działalność polityczną, – kopię postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału [...] Karnego z dnia [...] sierpnia 1983 r. o umorzeniu postępowania karnego w stosunku do J. P., – kopię postanowienia Prokuratora Rejonowego w B. z dnia [...] maja 1985 r. o tymczasowym aresztowaniu wnioskodawcy za to, że w dniu [...] maja 1985 r., działając wspólnie i w porozumieniu z innymi, dokonał napadu rabunkowego i pobicia, – kopię świadectwa zwolnienia z tymczasowego aresztu z dnia [...] lipca 1985 r., – kopię postanowienia z dnia [...] marca 1990 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie pobicia wnioskodawcy, z uwagi na niewykrycie sprawcy, – kopię wyroku Sądu Wojewódzkiego w B. Wydziału [...] Cywilnego z dnia [...] stycznia 1994 r. zasądzającego od Urzędu Ochrony Państwa na rzecz J.P. kwotę [...] zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...] stycznia 1994 r. w związku z pozostawaniem bez pracy wnioskodawcy od [....] sierpnia 1985 r. do [...] października 1989 r., – kopię wyroku Sądu Apelacyjnego w G. Wydziału Cywilnego z dnia [...] czerwca 1994 r. zmieniającego wysokość zasądzonej kwoty z [...] zł na kwotę [...] zł. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty przekazane przez IPN potwierdzające wskazywaną przez wnioskodawcę działalność. Do Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów wpłynęło pismo L. W. Przewodniczącego Zarządu [....] potwierdzające działalność J. P. na rzecz [...] i popierającego jego starania o uzyskanie świadczenia specjalnego. Organ podał ponadto, iż z informacji przekazanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. wynika, iż J.P. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i synem. Rodzina zajmuje piętro w domu jednorodzinnym. Mieszkanie składa się z czterech pokoi, kuchni oraz łazienki. Stanowi spadek po rodzicach wnioskodawcy. Mieszkanie ogrzewane jest gazem, rachunki za gaz w sezonie grzewczym wynoszą ok. 800,00 zł miesięcznie. Wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. W związku z chorobą pozostaje pod opieką Centrum Onkologii, oczekuje na operację kolana, wymaga leczenia farmakologicznego. Źródło utrzymania wnioskodawcy stanowi świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. Żona wymienionego z uwagi na utratę zatrudnienia otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych, który od sierpnia 2012 r. wynosi [...] zł. Syn wnioskodawcy również otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości [...] zł. W ocenie organu zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania J.P. emerytury specjalnej. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np.: politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej, położył wybitne, niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Strona w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie podniosła, iż służba bezpieczeństwa uniemożliwiła jej podjęcie pracy i z tego też powodu, świadczenie emerytalne będzie bardzo skromne. Na tę sytuację ma również wpływ przeliczenie przez sądy lat pozostawania bez pracy jako okresu nieskładkowego, co w ocenie wnioskodawcy jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Organ twierdził, iż świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie może stanowić rekompensaty dla tych wszystkich, którzy w ówczesnych czasach prowadzili działalność związkową czy opozycyjną. W latach osiemdziesiątych XX wieku miał miejsce masowy protest społeczny, z tego też względu nie można każdej formy działalności opozycyjnej czy związkowej traktować jako wybitnej i niepowtarzalnej. Przyjmując taką argumentację, należałoby przyznać świadczenia specjalne wszystkim członkom organizacji niepodległościowych, wszystkim pracownikom, którzy choćby w najmniejszym stopniu doświadczyli okresu stanu wojennego i lat następnych, a wtedy świadczenia specjalne utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami typowo rekompensacyjnymi dla wszystkich represjonowanych działaczy opozycji. Wykazana w toku postępowania działalność związkowa i opozycyjna wnioskodawcy, potwierdzona przez Przewodniczącego [...], w żaden sposób nie wyróżnia go z grona działaczy, którzy prowadzili aktywną walkę z komunistyczną władzą byli internowani i bezwzględnie prześladowani, co niejednokrotnie wpłynęło na ich całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Wnioskodawca otrzymał zapłatę od Urzędu Ochrony Państwa w związku z okolicznościami podnoszonymi w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezrozumiałe jest zatem domaganie się kolejnej formy zadośćuczynienia za te same doznane krzywdy, tym razem w postaci świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Podnoszona przez wnioskodawcę sytuacja socjalno-bytowa nie daje podstaw do domagania się przyznania przedmiotowego świadczenia. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym. Jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zarzucił decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2013 r. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), naruszenie art. 7 k.p.a. oraz sprzeczności istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż swoją działalnością przysłużył się wydatnie do upadku systemu komunistycznego w Polsce, za co spotkały go represje, zaś jego obecny stan majątkowy i zdrowotny pozostaje z rażącym pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej. W sprawie organ nie uwzględnił słusznego interesu strony oraz nie wykazał, aby uczynienie zadość wnioskowi skarżącego stało w sprzeczności z interesem społecznym, co było konieczne w przypadku wydawania decyzji w oparciu o art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ, analizując przesłanki podmiotowe przyznania przedmiotowego świadczenia, powinien wziąć pod uwagę, że jego działalność operacyjna miała niekorzystny wpływ na sytuację materialno-bytową. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskodawcy emerytury specjalnej. Świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie może stanowić rekompensaty dla tych wszystkich, którzy w ówczesnych czasach prowadzili działalność związkową, czy opozycyjną zgodnie z własnym sumieniem. Wykazana w toku postępowania działalność związkowa i opozycyjna wnioskodawcy, potwierdzona przez Przewodniczącego [...], w żaden sposób nie wyróżnia go z grona działaczy, którzy prowadzili aktywną walkę z komunistyczną władzą, byli internowani i bezwzględnie prześladowani, co niejednokrotnie wpłynęło na ich całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Jak podkreślił organ w uzasadnieniu decyzji, przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie zaś z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Należy zgodzić się z organem, że świadczenie, o którym mowa w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ma charakter wyjątkowy, a jego przyznanie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość ta nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w powołanej wyżej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia zatem organu od oceny stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy przepis prawa posługuje się pojęciem niedookreślonym, nieostrym, nieposiadającym jednoznacznej definicji. Takim pojęciem jest zaś niewątpliwie "szczególnie uzasadniony przypadek". Świadczenie specjalne może być przyznane, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznawania tego rodzaju świadczeń. Przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie określa jakiego rodzaju mają być to przypadki. Okoliczności, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, muszą być zatem oceniane indywidualnie, w skali danej sprawy i tylko w takim wymiarze winny być rozpoznawane. Zatem indywidualizując zasługi konkretnego człowieka, czy też oceniając zdarzenia losowe, jakich tenże człowiek doświadczył, należy odnosić je do kontekstu jego osobistej sytuacji, nie można natomiast czynić tego w wymiarze globalnym (powszechnym). W sprawie skarżący podnosi, iż represje jakie go dotknęły ze strony organów ówczesnej służby bezpieczeństwa były rezultatem jego zaangażowania w działalność związkową i opozycyjną. Te okoliczności w kontekście rozważań co do roli służby bezpieczeństwa (w latach 1983-89) pozwalały Sądowi Wojewódzkiemu w B. w sprawie z powództwa J. P. przeciwko Skarbowi Państwa – Urzędowi Ochrony Państwa, sygn. akt [...] na przyjęcie, że to funkcjonariusze służby bezpieczeństwa swoimi działaniami uniemożliwili powodowi znalezienie pracy. W rezultacie, skarżący przez okres około 61 miesięcy pozostawał bez pracy. Te bezprawne działania ze strony służby bezpieczeństwa spowodowały, jak twierdzi skarżący, iż zarówno on, jak i jego rodzina zostali pozbawieni źródeł utrzymania przez wiele lat (od [...] sierpnia 1983 r. do [...] października 1989 r.), co doprowadziło do złej sytuacji materialno-bytowej skarżącego w chwili obecnej. W piśmie do organu (k. 204) podaje on, iż okres pozostawania bez pracy został mu zaliczony do stażu pracy, jako okres nieskładkowy, a zatem niewpływający korzystnie na wymiar świadczenia emerytalnego. W przedstawionych okolicznościach sprawy, wnikliwe jej rozpoznanie wymagało rozważenia, czy obecna trudna sytuacja bytowa skarżącego nie jest wynikiem poświęcenia jego własnego interesu na rzecz interesu publicznego. Słusznie bowiem podniesiono w skardze, iż biorąc pod uwagę obecny stan majątkowy i zdrowotny skarżącego ustalony w postępowaniu, wydaje się to rażącym pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej, nawet przy uwzględnieniu zasądzonego w 1994 r. odszkodowania z tytułu pozostawania bez pracy, którego wartość została pomniejszona w wyniku przeprowadzonej w 1995 r. denominacji złotego. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do wszystkich indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia, co daje podstawę do postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.