I OSK 594/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 610/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2012 r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz A. S. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 610/13 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 1 listopada 2008 r. A. S. zwrócił się o potwierdzenie prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie tj. nieruchomości pozostawione w miejscowości B. powiat [...]. W piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. wniósł o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wymieniając nieruchomości położone we wsi B., we wsi C. oraz w L. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) odmówił potwierdzenia A. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. (babkę wnioskodawcy) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach B. i C. woj. [...] (obecnie Ukraina). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wniosek dotyczący nieruchomości pozostawionej w L. został rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Odnośnie natomiast nieruchomości położonych w miejscowościach B. i C. organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Archiwum Państwowego obwodu [...] M. R. figuruje w spisie wielkich właścicieli ziemskich na terenie województwa [...] zgodnie ze stanem na dzień 28 marca 1939 r. jako właścicielka majątku we wsi B. o powierzchni [...]ha i zgodnie ze stanem na dzień 1 czerwca 1939 r. jako właścicielka majątku we wsi C. o powierzchni [...]ha. Powyższe zaświadczenie zostało wydane w oparciu o "wykaz majątków położonych na terenie województwa [...], w których znajduje się nadwyżka parcelacyjna (zapas ziemi)" i dotyczyło nieruchomości położonej we wsi B. W ocenie organu ww. zaświadczenie nie jest wiarygodnym dowodem w sprawie, bowiem zostało sporządzone na podstawie wykazu, który nie jest dokumentem urzędowym, a to oznacza, że wnioskodawca nie udowodnił rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionej w miejscowości B. Natomiast drugi przedłożony do akt "wykaz nieruchomości ponad 50ha" organ uznał za świadczący jedynie o tym, że M. R. na dzień 1 czerwca 1939 r. była właścicielką majątku we wsi C. Oceniając powyższe dokumenty organ wywiódł, że nawet gdyby przyjąć je za dowód w sprawie to potwierdzają jedynie, że poprzedniczka prawna wnioskodawcy była właścicielką nieruchomości we wsi C. i B. w okresie przed wybuchem II wojny światowej (marzec, czerwiec 1939 r.). Natomiast nie potwierdzają, że M. R., która repatriowała się 15 kwietnia 1945 r. na obecne terytorium RP w tej dacie była właścicielem pozostawionych nieruchomości. Zdaniem organu istotne jest ustalenie stanu majątkowego w chwili opuszczenia lub wypędzenia z byłego terytorium RP, a takich dowodów wnioskodawca nie dostarczył. Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że kwestią bezsporną jest własność przysługująca M. R. względem nieruchomości położonych we wsi B. oraz C. Stwierdził jednocześnie, że prawo własności z całą pewnością przysługiwało jej w 1939 r. natomiast jednoznacznie nie można stwierdzić, że była właścicielem tych nieruchomości w chwili opuszczenia byłych terytoriów RP tj. w 1945 r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że pismo wnioskodawcy z dnia 25 lipca 2011 r., w którym "precyzując przedmiot żądania" zawartego w piśmie z dnia 1 listopada 2008 r. zwrócił się o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości położone we wsi B., we wsi C. i w L., należy traktować, w zakresie nieruchomości położonej we wsi C., jako nowy wniosek, złożony po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Podniósł, że w sprawach dotyczących tzw. "mienia zabużańskiego" nie jest możliwa modyfikacja i precyzowanie złożonego żądania do momentu wydania decyzji. Prowadzenie więc przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania w zakresie ustalenia przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną we wsi C. objętą rozszerzonym wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej; 3) art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a.; 4) art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a.; 5) art. 136 w zw. z art. 86 k.p.a.; 6) art. 139 k.p.a.; 7) art. 1 ustawy zabużańskiej; 8) art. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej; 9) art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się na art. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego konieczne jest uzyskanie między innymi dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi graniami Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia organu odwoławczego, że okolicznością bezsporną jest przysługujące M. R. (babce skarżącego) w 1939 r. prawo własności nieruchomości położonych we wsi B. i C. zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Archiwum Obwodu [...] i załączonych do niego dokumentów. Brak jest natomiast dowodów potwierdzających, że była ona właścicielem tychże nieruchomości w chwili opuszczenia byłych terenów RP, co nastąpiło w 1945 r. Za takowy dowód nie może być uznana księga ewidencyjna repatriantów z lat 1945 – 1946 oraz "Ewidencja osób osiedlonych w terenie woj. rzeszowskiego z roku 1945" gdzie przy nazwisku M. R. w rubryce "zawód" wpisano "właściciel majątku". Dokument ten bowiem miał charakter ewidencyjny, świadczący jedynie o dacie przybycia na obecne tereny państwa polskiego i na jego podstawie nie można domniemywać, że była ona właścicielką nieruchomości we wsi B. i C. w chwili opuszczenia byłych terenów RP. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że tak dokonana ocena przedłożonych dokumentów była błędna i dowolna, naruszająca przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jest to jedynie subiektywne przekonanie skarżącego. W przypadku braku dowodów świadczących o własności pozostawionej nieruchomości strona może przedstawić oświadczenia dwóch świadków (art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej) potwierdzające taką okoliczność, o czym Wojewoda Podkarpacki w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. informował pełnomocnika skarżącego. W sprawie pomimo istniejącego po stronie wnioskodawcy obowiązku udowodnienia pozostawienia nieruchomości, organy orzekające, mając na uwadze regulacje zawarte w przepisach k.p.a. (w tym art. 77 § 1) próbowały same wyjaśnić okoliczność posiadania tytułu własności nieruchomości przez babkę skarżącego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP. Próby te jednak zakończyły się niepowodzeniem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał wiadomości mogące uzupełnić materiał dowodowy, nie składał on też wniosku ani nie wskazywał potrzeby przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, który to dowód ma jedynie charakter posiłkowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej w zakresie w jakim organ odwoławczy uznał, że prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego było nieuzasadnione co do nieruchomości położonych we wsi C., gdyż w tej części wniosek skarżącego został złożony po terminie tj. w piśmie uzupełniającym z dnia 25 lipca 2011 r. W tej sytuacji nie można przyjąć, że strona aż do zakończenia postępowania miała możliwość modyfikowania żądania, co do położenia pozostawionych nieruchomości i, że granice roszczeń zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2008 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Przyznanie rekompensaty także za nieruchomości, co do których wnioski zostały zgłoszone po dniu 31 grudnia 2008 r., prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu i ponownego nabycia prawa przez stronę, której uprawnienie po upływie zakreślonego terminu wygasło. Reasumując Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w zakresie nieruchomości położonej we wsi B. nie wykazano, że M. R. była jej właścicielką w dacie opuszczenia byłego terytorium RP tj. w 1945 r. Natomiast wniosek skarżącego obejmujący nieruchomości położone we wsi C. został złożony po terminie – 25 lipca 2011 r., przy czym to ustalenie organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie naruszało zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) wydanie z naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w z w. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i ograniczenie rozpoznania skargi - w zakresie prawa do rekompensaty za nieruchomości położone w miejscowości C. - do błędnego ustalenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu I instancji, w sytuacji sprecyzowania przez stronę po dniu 31 grudnia 2008 r. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski - w zakresie nieruchomości w C., wniesionego przed dniem 31 grudnia 2008 r., stanowi to nowy wniosek złożony po upływie terminu z art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym postępowanie w tym przedmiocie jest niedopuszczalne i uzasadnia ograniczenie rozpoznania skargi wyłącznie do oceny tej kwestii – przesłanki; b) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne ustalenie, że sprawa administracyjna skarżącego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie na podstawie ustawy zabużańskiej wymagała multiplikacji wniosków przed 31 grudnia 2008 r., jak również sprecyzowania każdej z nieruchomości z osobna we wniosku wszczynającym postępowanie oraz że sprecyzowanie po dniu 31 grudnia 2008 r. wniosku złożonego przed dniem 31 grudnia 2008 r., w tym przedstawienie dowodów, w szczególności co do rodzaju i powierzchni nieruchomości stosownie do dyspozycji art. 6 ustawy zabużańskiej i zgodnie z wezwaniem organu administracji publicznej, wykracza poza zakres sprawy administracyjnej obejmującej prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie (nieruchomości) wszczętej na podstawie wniosku strony (przed 31 grudnia 2008 r.), a ponadto, niezgodne z ustawą zabużańską założenie, że sprecyzowanie wniosku złożonego w ustawowym terminie dotyczy wygasłego roszczenia, w szczególności w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy zabużańskiej nie wskazuje, iż przedmiotem wniosku są nieruchomości, lecz istotą postępowania jest ustalenie prawa do rekompensaty, a ponadto, w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy zabużańskiej, nie determinuje przedmiotu postępowania poprzez wskazanie we wniosku wszczynającym postępowanie miejscowości położenia nieruchomości dla określenia przedmiotu postępowania; c) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również niezachowanie zasady praworządności i nieuwzględnienie, w okolicznościach sprawy, słusznego interesu obywatela, jak też dokonanie wykładni przepisów oraz subsumcji faktów do norm prawnych w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej na niekorzyść strony; d) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 6 w zw. z art. 6 ust. 1-3 ustawy zabużańskiej, poprzez błędne ustalenie, że sprawa administracyjna skarżącego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie na podstawie ustawy zabużańskiej wymagała multiplikacji wniosków przed 31 grudnia 2008 r., co do każdej z nieruchomości z osobna oraz że sprecyzowanie po dniu 31 grudnia 2008 r. wniosku złożonego przed dniem 31 grudnia 2008 r., na podstawie pozyskanych po tym dniu dokumentów, wykracza poza zakres sprawy administracyjnej objętej postępowaniem wszczętym na wniosek strony w sprawie administracyjnej obejmującej prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie, a ponadto, błędne ustalenie, że sprecyzowanie wniosku złożonego w ustawowym terminie dotyczy wygasłego roszczenia, w szczególności w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy zabużańskiej nie wskazuje, iż przedmiotem wniosku są nieruchomości, lecz istotą postępowania jest ustalenie prawa do rekompensaty, a ponadto, w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy zabużańskiej, nie determinuje przedmiotu postępowania poprzez wskazanie we wniosku wszczynającym postępowanie miejscowości położenia nieruchomości dla określenia przedmiotu sprawy; e) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1-3 ustawy zabużańskiej, poprzez niepoparte dowodami przeciwnymi zakwestionowanie domniemania prawdziwości dokumentów urzędowych wytworzonych przez właściwe organy dawnego Państwa Polskiego w ramach ich właściwości, w tym dodatkowo przez organy administracji publicznej dawnego Państwa Polskiego, potwierdzonych zaświadczeniami Archiwum Państwowego Ukrainy i faktów w z nich wynikających, w zakresie prawa własności M. R. do określonych w dokumentach nieruchomości w miejscowości B., położenia oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości; f) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez sanowanie przez Sąd błędów w zakresie prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez: - błędną ocenę dokumentów urzędowych pozyskanych w Archiwach Państwowych Ukrainy oraz pominięcie faktu i źródła ich pochodzenia z zasobu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z 1939 r., a więc z okresu w którym na terenach objętych wnioskiem funkcjonowało Państwo Polskie - błędne i dowolne i nie poparte zaprzeczeniem dowodu z dokumentu urzędowego ustalenie, że w dacie ewakuowania na obecne terytorium Polski, M. R. nie była właścicielką należącego do niej majątku w powiązaniu z treścią dokumentu urzędowego Ewidencji osób repatriowanych, pozyskanego w Archiwum Państwowym w Przemyślu, z którego nie tylko wynika fakt repatriacji M. R. z byłego terytorium Państwa Polskiego na obecne terytorium Polski oraz (z ustawy) fakt posiadania obywatelstwa polskiego oraz wskazane w ww. dokumencie miejsce skąd M. R. została repatriowana tj. C., oraz zapis w rubryce "zawód" : właściciel majątku; - g) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a., poprzez usankcjonowanie przez Sąd I instancji zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony postępowania, w okolicznościach wyczerpania środków dowodowych (względnie ich braku w ocenie organów) oraz zaistnienia w sprawie (w ocenie organów I i II instancji) nie wyjaśnionych faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz dowolne ustalenie przez Sąd, iż strona takich informacji nie posiada; h) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez usankcjonowanie ustaleń rozstrzygnięcia organu II instancji na niekorzyść strony w sytuacji zaskarżenia decyzji organu I instancji wyłącznie przez stronę na jej korzyść, tj. poprzez naruszenie zasady zakazu reformationis in peius; 2) wydanie z naruszeniem prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 ustawy zabużańskiej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "prawa do rekompensaty" niezgodnie z ratio legis ustawy, która gwarantuje uprawnionym prawo kompensacji za wszystkie nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski (w okolicznościach określonych w ustawie), b) art. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na wykraczającym poza dyspozycje ww. przepisów rozszerzeniu przesłanek przyznania rekompensaty za mienie zabużańskie, i przyjęciu przez organ dodatkowej przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty w postaci obowiązku wykazania prawa własności nieruchomości w chwili opuszczenia dawnego terytorium Państwa Polskiego, co nie znajduje uzasadnienia w treści i wykładni art. 1, art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej; c) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 6 ust. 6 w zw. z art. 6 ust. 1-3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, w tym pojęcia "prawa do rekompensaty" niezgodnie z ratio legis ustawy, która gwarantuje uprawnionym prawo kompensacji za wszystkie nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski objęte postępowaniem do dnia wydania decyzji administracyjnej co do istoty (w okolicznościach określonych w ustawie), w formie rekompensaty oraz błędną wykładnię poprzez uznanie, że art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej wyznacza zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego, co nie znajduje potwierdzenia w prawidłowej wykładni normy powołanego przepisu w związku z art. 6 ust. 6 w zw. z art. 6 ust. 1-3 ustawy zabużańskiej i art. 61 k.p.a.; d) art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 6 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 ustawy w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie (względnie niewłaściwą wykładnię) i bezzasadne zakwestionowanie zgromadzonych w postępowaniu dokumentów, jako dokumentów urzędowych, czego następstwem jest nieuwzględnienie faktów i stanu prawnego nieruchomości, udokumentowanego w postępowaniu na podstawie dokumentów z Archiwum Państwowego Ukrainy, urzędowego opisu mienia i innych pozyskanych w Archiwach Państwowych Ukrainy dokumentów urzędowych wytworzonych w ramach działalności organów administracji publicznej dawnego Państwa Polskiego, W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. jest uprawniony. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy administracyjnej. Stosownie zaś do przepisów art. 61 i 63 § 2 k.p.a., które w postępowaniu spornym mają odpowiednie zastosowanie, granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres żądania strony identyfikuje sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego. Skarżący wnioskiem z 1 listopada 2008 r. skierowanym do Wojewody Mazowieckiego domagał się potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie a mianowicie nieruchomości położone we wsi B. w powiecie [...]. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nakłada obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek uzależniających przyznanie tzw. rekompensaty zabużańskiej, w tym faktu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. W art. 6 ust. 1 ustawy zawarto wymóg, by do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały dołączone dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 4 tegoż artykułu, takimi dowodami są w szczególności: 1) urzędowy opis mienia, 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. Kluczowym zagadnieniem w badanej sprawie jest kwestia pozostawienia przez M. R. babkę A. S. mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z ustaleniem po II Wojnie Światowej nowego przebiegu granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organów oraz Sądu Wojewódzkiego fakt ten nie został udowodniony. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Z informacji udzielonej przez Państwowe Archiwum Obwodu [...] i dołączonego do niej dokumentu wynika, że M. R. w marcu 1939 r. była właścicielką majątku ziemskiego we wsi B. w powiecie [...]. Zaś w księdze ewidencyjnej osób przesiedlonych obok daty przyjazdu do Polski - styczeń 1945r., i zawodu - właściciel ziemski zamieszczono, niezauważony przez organy i Sąd I instancji, wpis podający miejscowość, z której M. R. przybyła na terytorium Polski a mianowicie C. Fakt przybycia w styczniu 1945 r. do Polski z C. sugeruje, że babka skarżącego kasacyjnie w tej dacie opuściła swój majątek we wsi B. w powiecie [...] udając się do Polski. Faktu tego organy z uchybieniem art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny czego nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zawarte w art. 6 ust. 4 sformułowania: "w szczególności" oznacza oczywiście, że. katalog środków dowodowych ma charakter otwarty. Choć zatem ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. zawiera szczególną procedurę w zakresie rozpoznawania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty zabużańskiej - zwłaszcza w odniesieniu do postępowania dowodowego - to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w przypadku braku dowodów, wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 omawianej ustawy, organ prowadzący postępowanie winien podejmować wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jest - stosownie do art. 7 i 75 § 1 k.p.a. - przeprowadzić inne dowody. Przepisy ustawy z 2005 r. nie wykluczają bowiem w postępowaniu, dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty zabużańskiej, przeprowadzenia innych dowodów, aniżeli wymienione w przepisach art. 6 ust. 4 i 5 ustawy. Organy zaniechały prowadzenia postępowania dowodowego, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie i w ten sposób doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. co uszło uwadze Sądu I instancji. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące odmowy przyznania prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną we wsi C. nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu. Skarżący kasacyjnie wnioskiem z 25 lipca 2011 r. wniósł o potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości położone we wsi C. oraz w L. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy " zabużańskiej" osoba zamierzająca ubiegać się o rekompensatę musi złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do omawianego świadczenia i dopełnić tej czynności w określonym w ustawie terminie , to jest do dnia 31 grudnia 2008 r. Termin przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym, na co trafnie zwróciły uwagę organy administracji orzekające w niniejszej sprawie i co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Takiej kwalifikacji omawianego terminu nie kwestionowały również strony w złożonej skardze kasacyjnej. Zatem złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. jest warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty. Po upływie tego terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Wskazanie innych nieruchomości niż wskazane w pierwotnym wniosku nie może być potraktowane jako precyzowanie czy też modyfikacja tego wniosku, bowiem ten wniosek odmiennie kształtuje nawiązany wcześniej stosunek prawny pomiędzy organem a wnioskującym, Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą wyrazić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Takie pojmowanie art. 5 ust. 1 ustawy wynika nie tylko z wykładni gramatycznej, także wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna potwierdzają przedstawione powyżej stanowisko. Gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły Zatem nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że granice roszczeń zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2008 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego i że w każdym czasie dopuszczalne jest rozszerzenie zgłoszonego żądania o kolejne nieruchomości nieujawnione przed wskazaną datą. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości mogło mieć miejsce do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze prekluzyjnym. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sądowi I instancji nie można bowiem zarzucić naruszenia art. art. 61 § 1, art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 6 w związku z ust. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji, a poprzednio organy zasadnie uznały, że roszczenie dotyczące nieruchomości położonej we wsi C. A. S. zgłosili dopiero w piśmie z 25 lipca 2011 r., a zatem z oczywistym naruszeniem terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Potraktowanie tego ostatniego wystąpienia jako odrębnego wniosku było prawidłowe. Wniosek ten dotyczył bowiem, nieruchomości odrębnej od tych zgłoszonych wcześniej i zmierzał do uzyskania prawa do rekompensaty za kolejne nieruchomości, poprzez próbę obejścia granic czasowych, które ustawodawca wyznaczył dla dochodzenia roszczeń w tym zakresie. Skoro w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. skarżący nie wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość w C. to oczywistym jest, że roszczenie w tym zakresie wygasło. Zatem stanowisko organów i Sądu I instancji o odmowie przyznania rekompensaty za nieruchomość w C. wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w części dotyczącej majątku położonego we wsi B. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy przeanalizują znajdujące się w aktach dokumenty, o których mowa powyżej. W przypadku uznania, że są one nie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy poszukają i przeprowadzą dodatkowe dowody zmierzające do ustalenia czy M. R. opuściła majątek we wsi B. w związku z przesiedleniem jej na terytorium Polski. W styczniu 1945 r. Rozpoznając wniosek z 25 lipca 2011 r. dotyczący nieruchomości położonej w C. organy wezmą pod uwagę wiążące je stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące charakteru terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.