II OSK 1217/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1355/13 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie garażowym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości S. Jak wskazał organ w dniu 8 października 2012 r. przeprowadził kontrolę ww. garażu. W jej wyniku ustalił, że w środku znajdują się słupy nośne drewniane. Garaż ma dach i ścianę od strony sąsiada z blachy. Organ nie stwierdził w środku garażu słupów stalowych zalanych betonem. Ponadto dokonano wymiany azbestu na blachę, a roboty te zostały wykonane na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Organ poinformował również wnioskodawcę M. B. o wyłączeniu jej pism do odrębnego postępowania, natomiast postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego obiektu jest prowadzone oddzielnie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 105 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Analizując zebrany materiał dowodowy, w szczególności dokumentację fotograficzną, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wniosków organu I instancji. W nawiązaniu do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał na obowiązki nałożone w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia [...] września 2011 r. oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. i wyjaśnił, że wykonane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego roboty budowlane nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Skoro inwestorzy wykonywali nałożony na nich obowiązek, to nie można w tym zakresie postawić im zarzutu wykonania robót budowlanych jako samowoli budowlanej. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego; 2. art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz brak oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. i z dnia 10 września 2012 r.; 3. art. 105 K.p.a. poprzez brak sprecyzowania, czy w sprawie zastosowanie miał art. 105 § 1 K.p.a. czy też art. 105 § 2 K.p.a.; 4. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest; 5. art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej w środku budynku garażu, były tylko cienkie słupki drewniane, które zostały całkowicie przebudowane poprzez wstawienie metalowych prętów i zalanie ich betonem. Skarżąca podkreśliła, że żądała powołania biegłego. Nadto w aktach sprawy brak jest dokumentów wymaganych przez ww. rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2004 r. na okoliczność wymiany eternitu na blachę. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy T. S. i J. S. wnieśli o oddalenie skargi, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na przedmiot niniejszego postępowania – zgodności z prawem budowlanym prac wykonanych przy obiekcie garażowym, Sąd jako nieskuteczny ocenił zarzut naruszenia rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest. Jako chybione ocenił również Sąd zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że organy wyjaśniły wszystkie istotne elementy stanu faktycznego, a dokonane ustalenia nie budzą wątpliwości. Odnośnie wymiany pokrycia dachowego na przedmiotowym obiekcie garażowym jednoznacznie ustalono, że prace te były prowadzone na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia [...] września 2011 r. oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Treść tych decyzji nie pozostawia wątpliwości, że dotyczą one wymiany pokrycia dachowego obiektu garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., a zakres nałożonego obowiązku pokrywa się z kwestionowanymi przez skarżącą pracami dotyczącymi wymiany pokrycia dachowego. Kwestię prac polegających na postawieniu słupów wewnątrz garażu wyjaśniono natomiast poprzez przeprowadzenie oględzin w dniu 8 października 2012 r., a dokonane ustalenia zostały zawarte w protokole i udokumentowane fotografiami. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron oraz zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Przechodząc do oceny zasadności umorzenia postępowania, Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może oznaczać wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie, remoncie bądź czynności w ramach bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu. Przepis ten wiąże się z koniecznością podjęcia natychmiastowych działań naprawczych. W konsekwencji Sąd przyjął, że roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w tym przepisie, nie wymagają zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji uznał też, że skoro w kontrolowanym postępowaniu organy ustaliły, że prace polegające na wymianie pokrycia dachowego na obiekcie garażowym zostały wykonane na podstawie decyzji z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] marca 2012 r., to postępowanie prowadzone przez organy w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Odnośnie prac polegających na postawieniu słupów wewnątrz garażu, Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, by w przedmiotowym garażu zostały wykonane słupy o konstrukcji stalowej zalane betonem. Z przeprowadzonych oględzin oraz wykonanych fotografii wynika, że wewnątrz garażu znajdują się słupy drewniane. Nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenia skarżącej jakoby stalowo – betonowa konstrukcja słupów została przykryta z zewnątrz deskami. Tym samym zasadnie przyjęły organy, że postępowanie w zakresie wykonania słupów o konstrukcji stalowej zalanych betonem również stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania odnośnie obydwu spornych elementów (wymiana pokrycia dachowego i wykonanie słupów) uzasadniało zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Jak zaznaczył przy tym Sąd, treść decyzji organów obu instancji jednoznacznie wskazuje, że umorzenie nastąpiło właśnie na podstawie art. 105 § 1, a zatem powołanie w podstawie prawnej jedynie na art. 105 K.p.a. pozostawało bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz właściwa interpretacja przepisów Prawa budowlanego przez organ I instancji uprawniały z kolei organ odwoławczy do orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samy zarzut naruszenia tego przepisu oraz przepisów Prawa budowlanego dotyczących kompetencji organów nadzoru budowlanego nie były zasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. pomimo, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo, iż skarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto skarżąca wniosła o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu wywołanym wniesieniem środka odwoławczego albowiem nie zostały one zapłacone w całości ani też w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wykonane roboty doprowadziły do przekształcenia garażu z obiektu tymczasowego w trwale związany z gruntem, czego organ w ogóle nie zbadał. Nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, a w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do podawanych przez skarżącą szczegółów związanych z nieprawidłowościami. Nie próbował też rozbierać konstrukcji słupów w celu zbadania ich budowy, a swoje ustalenia ograniczył do wyników oględzin z dnia 8 października 2012 r., utrwalonych w postaci fotografii. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożyła T. i J. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż podstawę zarzutów kasacyjnych nie może stanowić samo negowanie oceny istniejących dowodów, bądź kwestionowanie opartych na nich ustaleń faktycznych. Podobnie, nie może być skutecznym zabiegiem samo przedstawianie w kasacji własnej oceny dowodów. Podejmowane próby takich zabiegów stanowią niczym nieuprawnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w skarżonym wyroku. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie oznacza to jednak przerzucanie na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego przeciwdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania albo wykazania, że organ, wnioskując o dowodzie, popełnił błędy w rozumowaniu. Z tych też przyczyn domaganie się przez skarżącą powołania biegłego dla oceny okoliczności, które organ w świetle zebranego materiału dowodowego sam ustalił bezspornie, pozostawało bezzasadne i nie mogło skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli. Również ustalenie, iż znajdujące się w obiekcie słupy są drewniane znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Podobnie wskazywanie na brak ustalenia kwestii związania przedmiotowego garażu z gruntem, pozostaje bez związku z przedmiotem niniejszej sprawy, tj. zgodności z prawem robót budowlanych polegających na postawieniu słupów wewnątrz garażu oraz wymianie pokrycia dachowego. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie zakwestionowanym skutecznie przez skarżącą również w rozpoznawanej kasacji, ustalono, że nie doszło do postawienia ww. słupów, natomiast wymiana przez T. S. i J. S. pokrycia nastąpiła jako wykonanie obowiązku nałożonego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie decyzją z [...] września 2011 r., zmienionej w zakresie terminu jej wykonania przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Legalność tych decyzji była przedmiotem kontroli sądowej, w której wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 678/12 oddalił skargę na ww. decyzję ostateczną. Jak słusznie przyjęto również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wykonanie robót budowlanych nałożonych na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do nich. Wobec powyższych ustaleń, trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie należy je umorzyć, co słusznie zaakceptował również Sąd pierwszej instancji. Z tych też przyczyn nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację jako bezzasadną. Wyjaśnić również należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.