II OSK 1349/14

Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1086/13 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1086/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. na decyzję kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej: Dyrektor RZGW) z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] B Starosta Staszowski, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 2, art. 128, art. 131 ust. 1 i 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, dalej: P.w.), udzielił L. K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu rybnego położonego na działce nr [...] w miejscowości O. gm. O. w zakresie piętrzenia wód rzeki T. istniejącym jazem żelbetowym usytuowanym w km 3+970, poboru wód powierzchniowych z przedmiotowego piętrzenia ujęciem zlokalizowanym w km 4+020 rzeki i odprowadzania wody ze stawu (pkt I), zatwierdził dołączoną do operatu wodnoprawnego Instrukcję gospodarowania wodą (pkt II), wskazał warunki, pod którymi udzielono pozwolenia wodnoprawnego (pkt III ), ustalił termin pozwolenia do 31 października 2032 r. (pkt IV), podał, że niedostosowanie się do warunków decyzji spowoduje cofnięcie pozwolenia (pkt V), wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (pkt VI). Starosta podał, że celem zamierzonego zadania jest zaopatrzenie w wodę stawu rybnego, który powstał przed rokiem 1930 jako zbiornik wodny "[...]" w wyniku piętrzenia wód rzeki T. służącego do wyzyskania siły wodnej dla potrzeb młyna motorowodnego w O. Zbiornik wodny "[...]" użytkowany jest obecnie jako staw rybny na własne potrzeby oraz do celów rekreacyjnych, zaś wnioskodawca posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Wojewodę Tarnobrzeskiego (decyzja z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...]), ważne do 31 grudnia 2010 r. Na wniosek L. K., decyzją z dnia [...] października 2012 r. zostały wprowadzone zmiany w rejestrze gruntów obrębu O. gm. O. polegające na zmianie użytku gruntowego i klasy gleboznawczej w działce nr [...] w ten sposób, że stan dotychczasowy LsVI-1,12 ha został zastąpiony Wsr-ŁV-1,12 ha. W odwołaniu W. G. – właściciel stawu rybnego na działce nr [...] - zarzucił naruszenie art. 14a ust. 2 P.w. poprzez brak decyzji o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami do zasobów Skarbu Państwa oraz art. 127 ust. 7 pkt 2 tej ustawy wskazując, że jest właścicielem przedmiotowego odcinka rzeki jako spadkobierca M. G., zaś organ pominął drugiego właściciela stawu na działce nr [...]. Dodał, że nikt nie może naruszać jego prawa, a "wpis o rzece do aktu notarialnego [...] nastąpił 03.08.1965 r. i jest aktualny". Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor RZGW decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 10 K.p.a., w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 132 P.w., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 10 ust. 1a P.w., śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, zaś w myśl art. 11 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, prawa właścicielskie w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Rzeka [...] wymieniona jest w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149 ze zm.). Prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, w imieniu którego działa Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach. W związku z powyższym W. G. nie może być właścicielem jakichkolwiek wód publicznych, w tym odcinka rzeki [...]. Odwołanie zasługiwało jednak na uwzględnienie, gdyż akt sprawy wynika, że spiętrzona jazem w km 3+970 woda rzeki [...] jest wykorzystywana do trzech ujęć wody: w km 4+020 - ujęcie na staw L. K., w km 3+973 - ujęcie na staw W. G. (nie posiadającego ważnego pozwolenia na pobór wody) oraz w km 3+972 - ujęcie na staw Z. K. Wskazuje to na zależne korzystanie z wód i konieczność opracowania jednej instrukcji, obejmującej korzystanie z wód przez wszystkie zakłady korzystające z zasobu wodnego (art. 131 ust. 2a w związku z art. 128 ust. 3 P.w. i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 150, poz. 1087). W operacie wodnoprawnym, ani w instrukcji nie ustalono sposobu gospodarowania wodą z uwzględnieniem zależnego korzystania z wód, a organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dopuszczając się naruszenia art. 7 K.p.a. Przedłożony projekt instrukcji dotyczy tylko stawu rybnego położonego na działce nr [...], a dołączony do wniosku operat wodnoprawny nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 132 P.w. W decyzji organu I instancji nie zostały ustalone: sposób gospodarowania wodą z charakterystycznymi rzędnymi oraz przepływami (art. 128 ust. 1 pkt 1a), ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego (art. 128 ust. 1 pkt 2), terminy odprowadzania wody zużytej w stawie (art. 128 ust. 1pkt 5), sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości pobieranej wody (art. 128 ust. 1 pkt 9a). Błędne było także skierowanie decyzji do Rejonowego Oddziału Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, gdyż prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki [...] wykonuje Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, a nie jego terenowy oddział. W skardze W. G. podniósł, że Dyrektor RZGW nie ma żadnego prawa do dysponowania rzeką [...] na odcinku pomiędzy +3 km 500 m a +5 km 300 m. Zarzucił także organom administracji nieprawidłowości i zaniedbania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił uznając, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał przepisy prawa materialnego, które mają w sprawie zastosowanie i które przez organ I instancji zostały naruszone w sposób uzasadniający konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W szczególności dostrzeżono istotne braki operatu wodnoprawnego i instrukcji korzystania z wód oraz szczegółowo opisano zakresy i kierunki ich uzupełnienia, czego ani wnioskodawca, ani skarżący nie kwestionują. WSA podkreślił, że skarżący upatruje wady decyzji w samym fakcie jej wydania twierdząc, że jest właścicielem odcinka rzeki, którego dotyczy wniosek. Zarzut ten był podnoszony w odwołaniu, a organ odwoławczy prawidłowo się do niego ustosunkował. Przedmiotem pretensji skarżącego są grunty położone pod wodami płynącymi rzeki [...], jednak skoro z mocy prawa grunty te wchodzą do zasobu SP, nie sposób uznać tych pretensji za uzasadnione. Zgodnie z art. 14a ust. 2 P.w., przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu SP oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza - w drodze decyzji - właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzja ta ma jednak charakter deklaratywny i następczy wobec innych zdarzeń powodujących zmianę właściciela gruntu (chodzi tu np. o sytuację opisaną w art. 17 ust. 1 ustawy: jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody). Skarżący nie powołuje się natomiast na jakąkolwiek zmianę rzeczywistości, która wymagałaby choćby deklaratoryjnego potwierdzenia prawnego następstwa tej zmiany w zakresie prawa własności. W tej sytuacji nie było potrzeby przeprowadzania głębszej analizy przedkładanych przez niego dokumentów, które w jego ocenie miałyby stanowić dowód przysługującego mu prawa własności do odcinka rzeki [...]. W skardze kasacyjnej W. G., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu (adwokata), zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), a to przepisu art. 14a ust. 2 P.w. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu SP dotyczy jedynie sytuacji faktycznych zmian w przyrodzie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nie poddanie analizie, w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych, całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. pominięcie odniesienia się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego wskazujących na przysługujące mu (poprzednikowi prawnemu) prawo własności do odcinka rzeki [...] i ostateczne oparcie wyroku wyłącznie na części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, przy pominięciu wyżej powołanych dokumentów. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu wskazano, że uchybieniem Sądu I instancji o charakterze pierwotnym było naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 14a ust. 2 P.w. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z niego powinność wydania decyzji o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu SP dotyczy jedynie faktycznych zmian w rzeczywistości powodujących zmianę właściciela gruntu. Skarżący opiera swoje żądanie na istnieniu w obrocie prawnym dokumentów potwierdzających prawo własności odcinka terenu wraz ze zlokalizowanym na nim ciekiem wodnym, do którego odnosi się pozwolenie wodnoprawne, tj. aktu notarialnego z 3 lipca 1965 r. Rep A nr [...] obejmującego darowiznę na rzecz jego matki, zgodnie z którym nabyła własność działek, których dotyczy postępowanie wraz z rzeką i wodą (prawo to zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości). Legitymowanie się przez skarżącego dokumentami wskazującymi na przysługujące mu prawo własności gruntów pokrytych wodą uprawnia go do powołania się na zarzuty dotyczące braku wykonania dyspozycji art. 14a ust. 2 P.w. Do takich wniosków prowadzi zarówno wykładnia językowa tego przepisu, która w żaden sposób nie wskazuje na charakter przejścia gruntów do zasobu nieruchomości SP, jak i wykładnia funkcjonalna. Wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku doprowadziła zaś do zaniechania ustalenia, czy – a jeżeli tak to w wyniku czego i w jaki sposób dojść miałoby do unicestwienia praw wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów. Powyższym uchybieniom towarzyszy naruszenie przepisów postępowania, gdyż Sąd zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. zobowiązany był do przeprowadzenia w ramach kontroli wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego. Wyeliminowanie z niej dokumentów przedkładanych przez skarżącego prowadzi do zaniechania rozstrzygnięcia kolizji w ocenie stanu prawnego występującego w sprawie, w efekcie czego poczyniono ustalenia wyłącznie w oparciu o art. 10 ust. 1a P.w., przy braku poszanowania praw osób dysponujących dokumentami potwierdzającymi przysługiwanie im własności w zakresie obszaru objętego pozwoleniem wodnoprawnym. Skarżący bowiem już w postępowaniu przed Sądem I instancji wskazywał, że organy prowadząc postępowanie zignorowały fakt niewydania w stosunku do spornego terenu decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości do zasobu SP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje na naruszenie przepisu art. 14a ust. 2 P.w. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu SP dotyczy jedynie sytuacji faktycznych zmian w przyrodzie. W ocenie skarżącego kasacyjnie posiadane dokumenty własnościowe, mające potwierdzenie w stosownej księdze wieczystej, wskazują na przysługującemu prawo własności do gruntów pokrytych wodą, co oznacza brak wykonania dyspozycji art. 14a ust. 2 P.w. Tymczasem wydanie takiej decyzji miałoby na celu ostateczne wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości. Z przepisów powszechnie obowiązujących, na które trafnie wskazał organ odwoławczy oraz WSA w zaskarżonym wyroku wynika, że rzeka T. wymieniona jest w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149 ze zm.) - część dotycząca Województwa Świętokrzyskiego, l.p. 216. Zgodnie z tym rozporządzeniem, rzeka T. zaliczona jest do śródlądowych wód powierzchniowych, stanowiąc własność publiczną, istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, w imieniu którego działa Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach. Oznacza to, że W. G. nie może być właścicielem odcinka rzeki T., gdyż rzeka ta zaliczona została do wód publicznych. W tym stanie prawnym i faktycznym, gdzie skarżący kasacyjnie nie powołuje się na jakąkolwiek zmianę rzeczywistości wymagającą deklaratoryjnego potwierdzenia prawnego następstwa tej zmiany w zakresie prawa własności, rozważania WSA dotyczące art. 14a ust. 2 P.w. mają charakter jedynie hipotetyczny. Przepis ten regulujący przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie ma bowiem zastosowania w rozpatrywanej sprawie, wobec czego jego wykładnia, którą notabene Naczelny Sąd Administracyjny podziela, nie ma charakteru wiążącego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Natomiast akt notarialny z 1965 roku nie może w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego stanowić podstawy ustaleń w zakresie prawa własności do tej rzeki. Prowadzi to wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. W konsekwencji, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a., których naruszenie skarga kasacyjna upatruje w tym, że WSA nie poddał analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż pominął dokumenty przedłożone przez skarżącego kasacyjnie, wskazujące na przysługujące mu (poprzednikowi prawnemu) prawo własności do odcinka rzeki T. Jeszcze raz powtórzyć należy, że w świetle ustawy – Prawo wodne i rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r., rzeka T. zaliczona jest do wód publicznych. Wobec tego, na co zresztą zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ma potrzeby dokonywania głębszej analizy przedkładanych przez skarżącego dokumentów (chodzi o akt notarialny z 1965 roku), które miałyby stanowić dowód prawa własności do wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Zatem konkluzja jest taka, że o naruszeniu wymienionych przepisów postępowania nie może być mowy, skoro WSA nie wykroczył poza granice sprawy wyznaczonej przez wniosek i kontrolowaną decyzję oraz nie pominął naruszeń prawa, których skarga nie podnosiła, bo takich naruszeń nie było (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Orzekał natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Końcowo wskazać wypada, że własność wód płynących przewidywała ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1928 r., poz. 62, ze zm.) Natomiast właściciele wód płynących utracili prawo własności tych wód na skutek ustawowej nacjonalizacji, która dokonana została ustawą z 30 maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 34, poz. 158 z dnia 11 czerwca 1962 r.), z dniem 11 czerwca 1962 r., to jest z dniem wejścia w życie tej ustawy (art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 173; zob. uchwałę – zasadę prawną Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1971 r. sygn. III CZP 28/71, OSNZP 1972/3/43). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.