II GSK 565/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej K. R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1857/13 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę K. R. N. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu a. n. 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. K. na rzecz K. R. N. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADENIENIE Wyrokiem z 6 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1857/13 (dalej wyrok z 6 listopada 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo Sąd I instancji) w pkt 1 uchylił uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (dalej KRN) z [...] czerwca 2013 r., nr [...] (dalej uchwała z [...] czerwca 2013 r.) oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w Lublinie (dalej RIN) z [...] lipca 2012 r., nr [...] (dalej uchwała z [...] lipca 2012 r.) o odmowie wydania J. K. (dalej wnioskodawczyni albo skarżąca) zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu, zasądzając w pkt 3 od KRN na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedstawiony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Podaniem z [...] lipca 2012 r. wnioskodawczyni, na podstawie art. 72 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. 2014 r., poz. 164 ze zm., dalej p.n.), zwróciła się do RIN o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. RIN w uchwale z [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 72 § 2 p.n., odmówiła wydania zaświadczenia, gdyż uznała, że skarżąca nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium po II roku aplikacji, przeprowadzonego w dniach 13-15 stycznia 2012 r., oraz z kolokwium poprawkowego po II roku aplikacji, przeprowadzonego w dniach 17-18 marca 2012 r., a tym samym nie zrealizowała ona programu aplikacji notarialnej. RIN ustaliła, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Podczas trwania aplikacji skarżąca zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm., dalej rozporządzenie z 2005 r.), odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej zgodnie z § 10 rozporządzenia z 2005 r. pisemną opinię. Skarżąca odbyła również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia z 2005 r., a sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia z 2005 r. Zdaniem RIN powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Są bowiem jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez skarżącą próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji natomiast jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, co wymaga ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od jej rozpoczęcia, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach – skarżąca (aplikant) opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwi jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. W tym celu, zgodnie z § 13 rozporządzenia z 2005 r., Izba może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Z tego powodu Izba przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musiała mieć na uwadze treść uchwały nr 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały) oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że przez wyrażenie "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, że skarżąca zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.). Izba odwołała się przy tym do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, podnosząc w tym kontekście, że należyte szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, który obejmuje "należyte szkolenie", co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Izby i złożyła od niego do Rady zażalenie, czyniąc to [...] lipca 2012 r. Według skarżącej, działanie Izby nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa, gdyż wydania zaświadczenia nie można uzależnić od uzyskania pozytywnych wyników z kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji, ponieważ przepisy prawa rangi ustawowej nie przewidują możliwości przeprowadzania kolokwiów w ramach aplikacji notarialnej. KRN w uchwale z [...] czerwca 2013 r. utrzymała w mocy uchwałę z 9 lipca 2012 r. Zdaniem KRN organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza, jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem tego zawodu. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania nabytych w ich toku umiejętności i wiedzy. Według KRN na tle unormowania art. 72 § 2 p.n., zakładając racjonalność ustawodawcy, należy dojść do przekonania, że przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, czyli wywiązanie się przez aplikanta z obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym zdanie kolokwiów (celem potwierdzenia podnoszenia poziomu wiedzy). Na uchwałę KRN z [...] czerwca 2013 r. skarżąca w terminie złożyła do WSA skargę, w której wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 i § 2, art. 75 i art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 p.n. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej oba organy samorządowe, odmawiając jej wydania zaświadczenia, oparły się na nieznanej ustawie determinancie w postaci konieczności uzyskania przez nią pozytywnego wyniku z kolokwium przeprowadzonych w trakcie aplikacji. Uznała, że wydanie wnioskowanego przez Nią zaświadczenia jest wprost związane z odbyciem aplikacji notarialnej o takim kształcie, jak zostało to w sposób wyczerpujący określone w art. 72 § 1 p.n. Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd podzielił argumentację skarżącej, uchylając zarówno uchwałę z [...] czerwca 2013 r., jak i poprzedzającą ją uchwałę z [...] lipca 2012 r. Zdaniem WSA przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.n., mają charakter enumeratywny, co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 p.n. nie wynika, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. Z art. 72 §2 p.n. należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w art. 72 §1 p.n. - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy. W ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Zdaniem WSA istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. Nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego. W ocenie Sądu I instancji skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła wymagane p.n. oraz rozporządzeniem z 2005 r. szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.. w związku z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Ani p.n., ani rozporządzenie z 2005 r. nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo. Pismem z [...] stycznia 2014 r. KRN reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 6 listopada 2013 r., zaskarżając go w całości oraz zarzucając: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1) art. 72 § 1 p.n. przez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, 2) art. 72 § 2 p.n. przez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej, b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla RIN co do dalszego postępowania w sprawie, 2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska KRN oraz uchwały RIN. KRN wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem KRN aplikacja nie jest tylko samym uczestnictwem w szkoleniu przez okres 2 lat i 6 miesięcy, ale oznacza ona również proces szkolenia, który powinien przynieść efekt w postaci zaznajomienia się osoby szkolonej z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami wskazanych sądów. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazał obowiązki, których spełnienie jest jednoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej, to organ wydający zaświadczenie o jej odbyciu musi mieć możliwość stwierdzenia, czy obowiązki te rzeczywiście zostały przez aplikanta dopełnione. Zdaniem KRN złożenie kolokwium nie jest osobną przesłanką odbycia aplikacji notarialnej tylko środkiem dowodowym służącym do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz sądów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 5 lutego 2014 r. wnioskodawczyni zwróciła się o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnioskodawczyni skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Opierając się na wywodach zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z 6 listopada 2013 r. wnioskodawczyni podkreśliła, że przepisy p.n. i rozporządzenia z 2005 r. nie uzależniają wydania zaświadczenia od zaistnienia jakiegokolwiek dodatkowego warunku. Sąd I instancji dokonał pełnej i wyczerpującej wykładni art. 72 §1 i 2 p.n., wskazując powody uchylenia zaskarżonego stanowiska KRN oraz RIN, wyjaśniając jednocześnie, jak powinno wyglądać dalsze postępowanie RIN, sprowadzające się do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 2 p.n. Zdaniem Sądu z tego przepisu wynika, że odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 tego artykułu – aplikacja musi zamknąć się w okresie 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak według Sądu przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd sprowadził zatem "całokształt pracy notariusza", o którym mowa w art. 72 § 1 p.n., do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach. Aby prawidłowo zrozumieć na czym polega "odbycie aplikacji notarialnej" , o którym mowa w art. 72 § 2 p.n., należy w pierwszej kolejności przywołać słownikową definicję pojęcia "aplikacja". W znaczeniu prawniczym "aplikacja" to praktyka odbywana przez osoby po ukończeniu studiów prawniczych, przygotowująca do określonych zawodów prawniczych (Wielki Słownik języka polskiego, www.wsjp.pl). Z kolei według słownika wyrazów obcych "aplikacja" (do 1939 r. - aplikantura) to praktyka aplikantów, kandydatów na stanowisko sędziego, prokuratora, adwokata, notariusza. Łacińskie applicatura, applicatio, applicans applicantis, od applicare oznacza przykładać się (do), poświęcić się (czemu) (por. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, www.slownik-online.pl/ kopalinski). Mając na uwadze te definicje, pojęcie "aplikacja" (w znaczeniu prawniczym) należy rozumieć jako nabywanie określonych umiejętności i wiedzy. Ukończenie aplikacji lub inaczej – odbycie wyznaczonego okresu szkolenia aplikacyjnego zakłada, że aplikant dysponuje już pewną wiedzą z dziedziny objętej aplikacją. Przy takim rozumieniu pojęcia aplikacji, zaświadczenie o jej odbyciu aplikacji, które jest warunkiem przystąpienia do egzaminu notarialnego, ma zatem potwierdzić, że aplikant "przeszedł" cały okres szkolenia aplikacyjnego, a więc, że uczestniczył w procesie edukacyjnym, polegającym na przyswajaniu sobie wiedzy i umiejętności. Trzeba jednak podkreślić, że w świetle ustawy - Prawo o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do zaznajomienia się ze wspomnianymi czynnościami, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c ustawy, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy: 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza. Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża więc pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 ustawy, rozumianych jednakże tak, jak je Sąd przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za skuteczne w sprawie należało więc uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 72 § 1 i § 2 p.n. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zakwestionowanych wyrokiem Sądu I instancji uchwał artykuł ten miał następujące brzmienie: § 1. Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. § 2. Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Taka treść omawianych regulacji obowiązywała od dnia 25 marca 2009 r. do dnia 23 sierpnia 2013 r. Dokonując odkodowania na gruncie wykładni językowej zawartych w tych przepisach norm prawnych, należy zauważyć, że ustawodawca w § 1 art. 72 p.n. stwierdził, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Uznał zatem, że zaznajamianie się aplikanta z pracą notariusza musi być działaniem dokonanym, przekonuje do tego zwrot: "polega na zaznajomieniu się aplikanta". Aplikant musi się więc z całokształtem pracy notariusza podczas aplikacji zaznajomić. Ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n. wynika zaś, że w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Ustawodawca postanowił zatem o obowiązku aplikanta zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Działanie aplikanta podczas odbywania aplikacji winno być zatem w tym zakresie skuteczne. Ze słownika języka polskiego pod redakcją Elżbiety Sobol wynika, że pojęcie "zaznajamiać" oznacza m.in. umożliwiać poznanie, nauczenie się czegoś (Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 1255). Zestawienie zatem treści tego pojęcia z działaniem dokonanym, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 72 § 1 p.n., i obowiązkiem zaznajomienia się wynikającym ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n., przy uwzględnieniu faktu, że przepisy te stanowią o działaniu aplikanta – co wynika z ich brzmienia – przekonuje do jednoznacznego uznania, że aplikant notarialny w czasie aplikacji zobowiązany jest do przyswojenia wiedzy dotyczącej całokształtu pracy notariusza, także wiedzy z zakresu czynności podejmowanych przez sądy w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Warto w tym miejscu dla poparcia tezy, że to aplikant zobowiązany jest nauczyć się zakresu materiału, o którym mowa w art. 72 § 1 p.n., przywołać treść zdania pierwszego art. 72 § 1 p.n. obowiązującą od dnia ostatniej nowelizacji tej ustawy, tj. od 23 sierpnia 2013 r. Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 3 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Z aktualnego brzmienia omawianego przepisu niewątpliwie wynika, że to samorząd zobowiązany jest do zaznajomienia aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Przekonuje do takiego stanowiska zwrot użyty przez ustawodawcę: "aplikacja notarialna (...) polega na zaznajomieniu aplikanta". Przytoczona nowelizacja – nieobowiązująca w dacie podejmowania przez organy notarialne w niniejszej sprawie uchwał – w sposób jednoznaczny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowodzi istotnej zmiany treści normatywnej art. 72 p.n. Przedstawiona analiza przeczy w sposób jednoznaczny twierdzeniu, że obowiązkiem aplikanta notarialnego jest tylko uczestniczenie w procesie szkolenia w sposób bierny, tj. polegający na braniu udziału w zajęciach za zasadzie słuchacza, przeglądanie, wertowanie dokumentów. Podkreślić należy, że podstawowym zadaniem samorządu notarialnego i jednocześnie celem aplikacji notarialnej jest przygotowanie aplikanta do egzaminu. Szkolenie aplikanta nie może być iluzoryczne. Tym bardziej, że mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego, który winny wykonywać osoby o wysokim poziomie wiedzy prawniczej. Osiągnięciu tego wysokiego poziomu służy z pewnością aplikacja, na której weryfikuje się postępy w nauce w drodze sprawdzianów i kolokwiów. Aplikacyjny sprawdzian wiedzy przyszłego notariusza pozwala na ustalenie, czy aplikant opanował niezbędny zasób wiedzy związany z całokształtem pracy notariusza, czy opanował niezbędną w praktyce notariusza wiedzę dotyczącą prawa cywilnego, gospodarczego i wieczystoksięgowego. Ostatecznie, czy aplikant może przystąpić do egzaminu końcowego. Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przepis ten obowiązywał w czasie wydania spornych uchwał. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego był on zgodny z ustawą do czego przekonuje omówiona treść art. 72 § 1 oraz treść art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Jego uchylenie nie mogło wpłynąć na wykładnię powołanych wyżej przepisów ustawowych, które pozwalały na weryfikację wiedzy aplikanta w formie kolokwium. Także fakt braku spójności i konsekwencji w zakresie sprawdzania wiedzy przez poszczególne rady izb notarialnych nie może mieć wpływu na treść wyinterpretowanych norm ustawowych. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Krajowa Rada Notarialna, mająca ustawowe prawo ułożenia programu szkolenia aplikacyjnego może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawdzać, czy zrealizowane zostało wpisane w istotę aplikacji założenie, czy odbywający ją nabył choćby w dostatecznym stopniu wiedzę i umiejętności i uzależnić wydanie zaświadczenia od pozytywnego wyniku przeprowadzonych (w ramach tego programu) kolokwiów (sprawdzianów). Warto też w tym miejscu przypomnieć, że w teorii prawa administracyjnego wyróżnia się "prawodawstwo autonomiczne, które związane jest z wyposażeniem korporacji samorządowych w pewien zakres kompetencji do tworzenia w sposób samodzielny prawa. To autonomiczne stanowienie prawa określa się jako autonomia statutowa, będąca częścią samorządu. Korzystanie z tej autonomii zalicza się do istoty samorządu" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna. Toruń 2002, s. 206). Konstrukcja art. 40 p.n. wskazuje na otwarty katalog kompetencji Krajowej Rady Notarialnej. Te kompetencje są zatem szersze od zakresu uprawnień Krajowej Rady Notarialnej wprost wymienionego w tym przepisie. Z tym, że uprawnienie do weryfikacji wiedzy aplikantów w postaci sprawdzianów, kolokwiów znajduje umocowanie w treści postanowienia wprost wymienionego w ustawie (art. 40 § 1 pkt 9 p.n.). Krajowa Rada Notarialna jest zatem uprawniona do ustalenia programu szkolenia oraz nadzoru, który w rozumieniu potocznym oznacza: dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogoś lub czegoś, opiekę, kontrolę (por. Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 491). W tak rozumianym nadzorze nad szkoleniem aplikacyjnym mieści się niewątpliwie sprawdzanie poziomu wiedzy aplikanta notarialnego. Za usprawiedliwione ustawowo należy zatem uznać ustalenie przez Krajową Radę Notarialną w programie szkolenia sposobu weryfikowania wiedzy aplikantów poprzez przeprowadzanie kolokwiów. Kompetencje Krajowej Rady Notarialnej w tym zakresie potwierdza również treść art. 73 p.n., zgodnie z którym aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Z kolei stosownie do treści art. 35 p.n. do zakresu działania rady izby notarialnej należy m.in. nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza (pkt 2 tego przepisu) i organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych (pkt 3 tego przepisu). Warto też zauważyć, że przedstawione rozumienie pojęcia nadzoru jest zgodne z jego wykładnią prezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie nadzoru jest, jak podkreślono w wyroku TK z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07 (OTK-A 2009/1/3), przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Najczęściej określenia "nadzór" używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Takie rozumienie nadzoru zostało też wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, w której NSA przyjął, że przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości winny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych. Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. akt K 4/07). W powołanym wyżej wyroku z 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35). Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w swoim orzecznictwie wśród elementów pieczy wymienia dodatkowo posiadanie przez organy samorządu zawodowego odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, OTK-A 2006/4/45; por. też wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006/10/149). Okresowe sprawdzanie wiedzy szkolonego mobilizuje go do nauki, poszerzania wiedzy, jest to typowy element szkolenia, a zarazem działanie pożądane z punktu widzenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. Jak wcześniej już wskazano zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego. Notariusz ma też pozycję funkcjonariusza publicznego. Niewątpliwie w interesie publicznym i dla jego ochrony leży wysoki poziom wiedzy aplikanta, przełoży się on bowiem w przyszłości na wysoki poziom świadczonych przez notariusza usług. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r. sygn. akt I KZP 19/99, skonstatował, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106–123). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić powinno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II PK 294/12). Powołane orzeczenia w kontekście przedstawionej powyżej argumentacji przekonują do uznania w procesie wykładni obowiązku opanowania przez aplikanta notarialnego stosownej wiedzy, o której mowa jest w art. 72 § 1 p.n., oraz uprawnienia znajdującego oparcie w przepisach ustawowych do organizowania w toku nauczania aplikacyjnego kolokwiów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów. Gdyby uznać inaczej aplikacja notarialna miałaby, jak wcześniej już zauważono, charakter iluzoryczny. Przy uwzględnieniu doniosłości i roli jaką pełnią notariusze w obrocie prawnym druga z koncepcji nie znajduje przekonującego oparcia w wartościach konstytucyjnych, jak i regulacjach ustawowych odnoszących się do zawodu notariusza. Interpretacja art. 72 § 1 i 2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Popada tym samym w sprzeczność, ponieważ zaakceptowanie dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta nie koresponduje z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. Starając się uniknąć tej sprzeczności, Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji w razie niezaliczenia takiego kolokwium (kolokwiów). Nie ma więc prawnego uzasadnienia dla wprowadzenia przez samorząd notarialny swoistej sankcji dla aplikanta za brak zaliczenia kolokwium. Stanowisko Sądu I instancji o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji, można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując wyżej przedstawione rozumienie odbycia aplikacji notarialnej, podkreśla zatem, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi żadnej swoistej, wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium. Jest natomiast oczywistą, całkowicie prawnie uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant w istocie aplikacji nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 p.n. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN, dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN. Uchwała KRN Nr [...] zastąpiła uchwałę Nr [...] z [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr [...] można odnieść do postanowień uchwały Nr [...]. Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z określonymi czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania zawodu notariusza przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza. W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 p.n. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.