VII SA/Wa 1321/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek Gminy [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o., energii elektrycznej, teletechnicznymi, murem oporowym na działce nr ewid. [...] oraz układem drogowym, na działkach nr ewid. [...] w [...], gmina [...] i udzielającej Spółce Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę wewnętrznego układu drogowego, na działkach nr ewid. [...] w [...], gmina [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż co do zasady postępowania administracyjnego może być wszczęte przez organ administracji publicznej z urzędu bądź na wniosek strony. Także postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 157 § 2 kpa może być wszczęte na wniosek strony. Stroną, w rozumieniu art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym ustala się według norm prawa materialnego, które stanowią podstawę do dochodzenia od organu administracji określonego działania. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustalany jest w oparciu o normę szczególną określoną w przepisach prawa materialnego. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zdefiniowany został w art. 3 pkt. 20 cytowanej ustawy i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższy zapis oznacza, iż sam fakt nawet bezpośredniego sąsiadowania z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do przyznania przymiotu strony. W niniejszej sprawie Gmina [...] wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki drogowej nr ewidencyjny[...] (ciąg pieszo-jezdny) położonej w miejscowości [...]. Działka ta jednak, jak wynika z oświadczenia Gminy (pismo z dnia [...] sierpnia 2008r.) nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.), a jedynie drogą wewnętrzną stanowiącą dawniej dojazd do pól, a obecnie do placu budowy. Powyższe przesądza, w ocenie organu, iż inwestycja realizowana na sąsiednich nieruchomościach nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], gdyż nie jest ona działką budowlaną. Dalej organ wyjaśnił, co należy rozumieć przez działkę budowlaną w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003r., Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i uznał, że na nieruchomości należącej do Gminy nie jest możliwa realizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W związku z tym sposób i zakres zainwestowania działek [...] nie ogranicza zagospodarowania działki Gminy. Statusy strony nie można także wywodzić z faktu doręczenia Gminie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012r., gdyż okoliczność ta nie kreuje przymiotu strony. Podsumowując swoje rozważania organ uznał, iż okoliczności sprawy mogą wskazywać jedynie na istnienie po stronie Gminy interesu faktycznego, który jednak nie jest chroniony przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...]. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze wskazano, iż status Gminy wynika z prawa własności działki nr [...], będącej drogą wewnętrzną, przez którą następować ma zgodnie z wydaną decyzją, obsługa komunikacyjna inwestycji. Droga ta stanowi jedyną możliwość połączenia inwestycji z siecią dróg publicznych. Jednym z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, ustalenie czy inwestycja ma zapewnioną obsługę komunikacyjną. Oznacza to, że w każdym przypadku, w którym planowany jest układ drogowy, konieczne jest ustalenie, w jaki sposób wewnętrzny układ drogowy będzie połączony z siecią dróg publicznych. W niniejszej sprawie projekt zjazdu z terenu inwestycji na działkę [...] został zatwierdzony już pozwoleniem na budowę z 2007r., którego nieważność stwierdził Wojewoda [...]. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż elementem zatwierdzonego przez Starostę [...] projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji jest projekt budowlany drogi gminnej i zjazdu na teren inwestycji sporządzony na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Projekt zjazdu na drogę gminną uzgodniony został przez Gminę [...] pismem z dnia [...] marca 2007r. Zgodnie z treścią projektu, pkt 8.2 "Z istniejącej wewnętrznej drogi gminnej zaprojektowano wjazd drogowy o szerokości 7,8 m i wyłukowaniami R=3,50 m i R = 6,00 m. Wjazd ten będzie łącznikiem pomiędzy wewnętrzną istniejącą drogą gminą a drogą dojazdowo-manewrową przy której przewidziano parkowanie". Zaskarżona decyzja zatwierdza projekt budowlany dla tej samej inwestycji i udziela zezwolenia na wykonanie robót jeszcze niedokończonych na chwilę jego wydawania, tj. wewnętrznego układu drogowego na działce inwestora. Skarżący podkreślił, że decyzja Starosty, co do której Gmina złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ma charakter decyzji "legalizującej" zamierzenie inwestycyjne. Jest ona wydana w związku ze stwierdzeniem z inicjatywy Gminy [...] nieważności wcześniej wydanego pozwolenia na budowę, na podstawie którego zrealizowana została część robót budowlanych, w tym omawiany zjazd na drogę wewnętrzną. Okoliczność zlokalizowania zjazdu na drogę gminą powoduje, iż droga ta objęta jest zakresem inwestycji, albo co najmniej znajduje się w obszarze jej oddziaływania. W konsekwencji Gminie, jako właścicielowi jedynej drogi, z której może być prowadzona obsługa komunikacyjna inwestycji przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie decyzji, w tym także o stwierdzenie jej nieważności. Następnie skarżąca wskazała, iż wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, iż planowany zjazd dotyczy drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej, pozostaje bez znaczenia dla oceny przymiotu strony Gminy. Takie stanowisko organu jest błędne, gdyż jeżeliby przyjąć, że drogę wewnętrzną należy traktować odmiennie niż publiczną to tym bardziej należy uznać, że w przypadku lokalizowania na nią zjazdu prawo własności byłoby nieustannie naruszane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], którym odmówiono wszczęcia, na wniosek skarżącej Gminy, postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012r. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, który nie był stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Natomiast, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania jest niedopuszczalna Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na tle art. 157 kpa, które zachowuje nadal swoją aktualność, wielokrotnie podkreślano, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładani (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012r., II GSK 321/11, Lex 1219017) W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wnioskodawca wywodził legitymację do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z prawa własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji i jak twierdzi stanowiącej element sieci dróg łączącej działki budowlane z drogą publiczną. W ocenie Sądu powinno zatem dojść do wszczęcia postępowania. Następnie, w już wszczętym postępowaniu, należy ocenić przymiot strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji, ten zaś powinien być oceniony przez pryzmat przepisu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Obszar oddziaływania inwestycji powinien być oceniony w świetle analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.