II OSK 1474/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 811/13 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną II OSK 1474/14 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 811/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta S. odmówił przyznania na rzecz H. B., Z. B., W. J. i A. B. prawa własności nieruchomości nr geod.[...] o pow. 0,24 ha, położonej w obrębie Ł., gm. K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nieruchomość, o której przyznanie wystąpili wnioskodawcy, nie spełnia podstawowego warunku wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53). Zdaniem organu brak jest bowiem dowodów potwierdzających istnienie na przedmiotowym gruncie budynków, przez co brak jest podstaw prawnych do jej zwrotu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. J., zarzucając organowi, iż nie uwzględnił faktu, że na działce nr geod. [...] znajdują się piwnice i fundamenty po zabudowaniach wchodzące w skład gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo, które stanowią odrębną własność . Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podkreślił, że decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] lipca 1976 r. na podstawie art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), na wniosek H. i S. B. (rodziców skarżącej) przejęte zostało na własność Państwa, za spłaty pieniężne, należące do nich gospodarstwo rolne o pow. 4,6863 ha wraz z udziałem ze wspólnocie gruntowej wsi Ł., położone we wsi Ł., gm. K. W/w ustawa wprowadzała wyjątek od zasady superficies solo cedit, określonej w art. 46 § 1 k.c. W ustawie z dnia 14 grudnia 19[...] r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 268), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1983 r., powrócono jednak do przedmiotowej zasady, stanowiąc w art. 57 o możliwości wyłączenia i zachowania przez rolnika, przekazującego gospodarstwo rolne Państwu, własności działki gruntu, na której wzniesione są budynki. Wejście w życie tej ustawy spowodowało zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydana została decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo: jeżeli nastąpiło to przed datą 1 stycznia 1983 r. (tak jak w niniejszej sprawie) rolnik mógł zachować jedynie własność budynków, jeżeli po tej dacie – własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Powołując się na brzmienie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym organ wyjaśnił, że aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków, być ich właścicielem także z tytułu dziedziczenia oraz wykazać, że znajdują się one na działce wchodzące w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Przepis ten przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to, kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Celem zwrotu przekazanej Państwu działki pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu do budynków tych przynależnego, jeżeli będą stanowiły jeden przedmiot własności tej samej osoby. Celem tym, zdaniem organu, nie jest natomiast zwrot działki, na której nie ma budynków, by przysporzyć materialnych korzyści spadkobiercom właściciela przekazanego gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium, dla zastosowania trybu przewidzianego w powołanym art. 6 ustawy, nie wystarczy, że na przedmiotowej działce znajdują się pozostałości w postaci kamieni, na których posadowiona była drewniana stodoła. Konieczne jest bowiem by w dniu wystąpienia o przyznanie własności działki fizycznie istniał choćby jeden budynek bez względu na jego stan techniczny, a nie ruiny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła W. J., zarzucając naruszenie art. 2, 21, 32 i 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Powołując się na brzmienie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym Sąd I instancji podkreślił, że analizowany przepis przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków bez względu na to, kiedy i jak je nabył, o ile te budynki znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. O uzyskanie własności działki mogą zatem ubiegać się osoby, które nie tylko nie są osobami przekazującymi gospodarstwo rolne, ale nawet ich spadkobiercami. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż z wnioskiem o przyznanie własności nieruchomości o nr geod. [...] wystąpiły osoby uprawnione. Problematyczna pozostaje jednak zdaniem Sądu kwestia, czy omawiane uprawnienie może być zrealizowane w razie braku budynków na nieruchomości, której przekazania domaga się skarżąca. Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 6 cytowanej ustawy przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami i doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. W świetle art. 6 wyżej powołanej ustawy należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawna do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Sąd wskazał, że z akt kontrolowanej sprawy jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej działce nie ma żadnych budynków, a tym samym nie ma przedmiotu, który uzasadniałby zastosowanie trybu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie podważa w ocenie Sądu wskazywana przez skarżącą okoliczność rozbiórki w 1983 r. istniejących budynków, albowiem w świetle art. 6 ustawy zmieniającej kluczowym jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności działki fizycznie istniał choćby jeden budynek bez względu na jego stan techniczny. Dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 6 ustawy nie wystarczy, że na działce znajdują się pozostałości po budynkach w postaci resztek fundamentów. Skoro na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden budynek, ani też substrat budynku, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., organy zasadnie odmówiły spadkobiercom H. i S. B. zwrotu działki nr [...] położonej na terenie gminy K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona nr geod. [...] położona w Ł. nie spełnia podstawowego warunku wynikającego z art. 6 w/w ustawy, a mianowicie faktu istnienia budynków na działce gruntu, o której nadanie mogą się starać właściciele budynków, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej i Sądu I instancji dotknięte było istotnymi wadami, w tym prowadzącymi do nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tj. naruszającymi: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez właściwej oceny stanu faktycznego i dowodów, przedkładanych przez skarżącą, b) art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 21 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – wynikające z nich zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę lojalności, zasadę poprawnej legislacji, zasadę równości i zasadę zakazu różnicowania praw podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, zasadę zwrotu nieruchomości wykorzystywanych na cele prawnie uzasadnionych. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz r. pr. M.W.- Z. świadczącej pomoc prawną z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych liczonych jako 1,5- krotność wynagrodzenia minimalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na działce nr geod. [...] pozostały fundamenty wykonane z dużych, potężnych kamieni tworzące całość i kompletność fundamentów po budynkach, które wchodziły w skład gospodarstwa rolnego oraz piwnice, w tym jednak murowana. Te części składowe stanowią w świetle przepisów odrębną własność, co potwierdza protokół oględzin z dnia 24 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącej w dniu wystąpienia o przyznanie własności działki fizycznie istniały zabudowania, które wchodziły w skład gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo i tym samym stanowiło to podstawę do skorzystania z roszczenia o nieodpłatne przejęcie na własność działki gruntu. W ocenie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował wadliwe ustalenia organów administracji co do stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podniosła końcowo, iż uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego i nie może być ograniczone ani przez ustawodawcę ani przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu przez H. i S. B. nastąpiło na mocy decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] lipca 1976 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejścia nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała zatem wyjątek od fundamentalnej zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 k.c., zgodnie z którą budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią jego część składową i dzielą jego los prawny. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W art. 57 przedmiotowej ustawy powrócono do zasady superficies solo cedit stanowiąc, iż z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część. Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników, w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r. mogli oni zachować jedynie własność budynków, jeżeli zaś po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Dostrzeżenie tego dualizmu przez ustawodawcę znalazło wyraz w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Unormowanie to zakłada, iż aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków oraz wykazać, że znajdują się one na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami oraz doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. W świetle art. 6 powołanej ustawy, należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawna do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności budynków (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 1995 r., sygn. akt SA/Łd 983,94, ONSA 1996, nr 2, poz. 87). Powyższe wskazuje, że zasadniczą przesłanką przyznania własności działki w trybie art. 6 powołanej ustawy jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu tej własności, na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa przekazanego Państwu fizycznie istniał choćby jeden budynek, bez względu na jego stan techniczny. Jeżeli chodzi o pojęcie budynku, to należy się zgodzić, iż budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który odpowiada określeniu budynku w prawie budowlanym, a w stosunkach cywilnoprawnych jest w szczególności zgodny z pojęciem budynku jako nieruchomości według art. 46 § 1 k.c. (por. wyr. SN z dnia 29 kwietnia 2011 r., I CSK 484/10, lex nr 936482). W świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ) ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Znajdujących się na przedmiotowej działce obiektów nie można zakwalifikować jako budynków w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W tym wypadku można bowiem mówić jedynie o pewnej substancji budowlanej, będącej rezultatem zniszczenia budynku lub jego rozebrania (na fakt rozebrania budynków wskazuje bowiem sama skarżąca), nie zaś o budynku, rozumianym jako obiekt budowlany o określonych cechach techniczno- budowlanych. Potwierdza to także protokół oględzin z dnia 24 kwietnia 2013 r., sporządzony w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie własności działki, z którego wynika, iż na przedmiotowej działce brak jest zabudowań. Obiekty znajdujące się na działce nr geod. [...], położonej w obrębie Ł., gm. K. (fundamenty oraz piwnice), nie stanowią również jakiegokolwiek substratu, który mógłby pozostawać przedmiotem odrębnej własności. Uprawnia to do stwierdzenia, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym była prawidłowa, gdyż niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania skarżącej własności działki. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 21 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, a także Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zwrot części gospodarstwa powinien nastąpić tylko w ściśle określonych przez prawo warunkach. Dowolność interpretacji tego prawa przeczyłaby intencjom ustawodawcy. Podniesione zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, gdyż wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania skarżącej, wobec niespełnienia ustawowych przesłanek przyznania własności działki, nie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej nie wykazano w jakim zakresie Sąd I instancji nie rozpatrzył materiału dowodowego zebranego w sprawie i jakich dowodów przedkładanych przez skarżącą nie wziął pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż z przepisów art. 258-260 p.p.s.a. wynika, że o przyznaniu należnego od Skarbu Państwa wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) orzeka wojewódzki sąd administracyjny.