II GSK 1442/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Zofia Przegalińska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. O. R. A. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 853/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję D. M. O. R. A. R. i M. R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 853/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi K. S. (skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wspierania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] r. (ONW), po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. przyznającą skarżącemu pomoc zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), z uwagi na podejrzenie sfałszowania wniosku przez skarżącego o płatność dla gruntów rolnych o pow. [...] ha. Wynikiem prowadzonego postępowania organy obu instancji wydały decyzje w trybie nadzwyczajnym o uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej płatność ONW i orzekły o odmowie jej przyznania. Organ I instancji będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 137/12 ostatecznie uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Organ odwoławczy w całości podzielił zdanie organu I instancji zarówno, co do przyczyn wznowienia postępowania jak i odmowy przyznania płatności. Uznał za zasadne ustalenia organu I instancji, że skarżący w dniu złożenia wniosku nie był faktycznym użytkownikiem działek rolnych nr [...] [...]i [...] zatem płatność nie powinna zostać przyznana. Powołując się przy tym na art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wyprowadzenia procedury kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2006.386.74), na podstawie którego została naliczona wnioskowana płatność. Uznał, wobec faktu, że skarżący nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowością we wniosku, nie znajduje zastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrożenia rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE.L. 2009.316.65), przewidujący możliwość odstąpienia od wyciągania negatywnych dla skarżącego konsekwencji podania we wniosku o przyznanie płatności danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Organ podkreślił, że dla przyznania wzmiankowanych płatności nie ma znaczenia, kto jest właścicielem zdeklarowanych we wniosku działek rolnych, lecz kto faktycznie je użytkuje. Mając na uwadze, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że użytkownikiem wspominanych działek nie był skarżący, odmowa wnioskowanej płatności, w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego stała się zasadna. Sąd I instancji rozpoznając skargę na powyższą decyzję podkreślił, że organ wydając decyzję z dnia [...]r. orzekł o uchyleniu dotychczasowych decyzji i odmowie przyznania płatności ONW na rok [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, że sprawa dotyczy płatności za [...]r. W dalszym toku postępowania organy nie wskazywały, że doszło do omyłki pisarskiej i nie wydały również stosownego postanowienia o sprostowaniu. Wobec faktu wydania decyzji, które są nieczytelne i niezrozumiałe dla strony, Sąd uznał, że wydane decyzje naruszają art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), W ocenie Sądu I instancji organu naruszyły również art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.),. a także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a, albowiem wydając decyzje pominęły zalecenia Sądu wynikające z prawomocnego wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., ponadto zaskarżone decyzje nie zawierają stosowanej argumentacji. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazywał, że Dyrektor MOR ARiMR nie konwalidował wad postępowania przed organem I instancji, co skutkowało naruszeniem art. 138 k.p.a., co pozbawiło tenże Sąd możliwości dokonania oceny, czy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Jednakże Sąd I instancji pomimo istniejących rozbieżności w podstawie prawnej, nie miał wątpliwości, że niniejsze postępowanie w sprawie toczy się na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że organy będąc związane oceną prawną wyrażoną w powołanym wyżej prawomocnym wyroku Sądu oraz wskazaniami co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania, obowiązane były przeprowadzić wstępne postępowanie w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, tj. czy konsekwentnie wskazywane przez skarżącego okoliczności (zmiany faktycznego użytkownika działek) stanowią nową okoliczność faktyczną nieznaną organowi w dniu wydawania ostatecznej, korzystnej dla skarżącego decyzji czy też organ taką wiedzę posiadał lub winien był posiadać na etapie wstępnej kontroli wniosku, lecz na skutek uchybień została ona pominięta. Skoro jednak organy zaniechały powyższych ustaleń to w ocenie Sądu uznać należało, że decyzje organów są wadliwe, w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w aktach sprawy znajdują się dowody, które pozwalają na kontynuowanie postępowania wznowionego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 k.p.a. może konwalidować błędy jakie miały miejsce w dotychczasowym postępowaniu. Dlatego też Sąd postanowił uchylić tylko zaskarżoną decyzję. Jednak z uwagi na wskazane wyżej uchybienia procesowe, za przedwczesne Sąd I instancji uznał odniesienie się do pozostałych postawionych przez autora skargi zarzutów materialnoprawnych dotyczących odmowy przyznania skarżącemu płatności. W konkluzji Sąd I instancji, zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia powyższych rozważań. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu złożył organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił: naruszenie przepisów praw procesowego, które mogło mieć istotny wpływ ma wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej kontroli decyzji Agencji przez przyjęcie, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 153 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że organy będące związane oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania nie zastosowały się do nich, podczas gdy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zastosowały się do wytycznych sądu szczegółowo wyjaśniając wszystkie kwestie podniesione przez sąd; naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 poprzez przyjęcie, że w realiach przedmiotowej sprawy Sąd pozbawiony został możliwości dokonania oceny, czy wystąpiła przesłanka wznowienia oraz czy przesłanka ta stanowiła jednocześnie podstawę do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika przyczyna wznowienia postępowania, a także przywołane zostały stosowane przepisy potwierdzające, i że przesłanka ta stanowiła podstawę do uchylenia decyzji; naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienia decyzji obu organów są nieczytelne i niezrozumiałe, co uniemożliwia kontrolę tych decyzji; naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sytuacji, gdy całokształt materiału został dokładnie przeanalizowany, a szczegółowe ustalenia i wnioski zostały umieszczone w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, granicami środka zaskarżenia. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada na wstępie zauważyć, mimo braku sformułowania zarzutu w tym zakresie, że w decyzjach organów I i II instancji został w sposób różny określony przedmiot postępowania. Jak wynika z osnowy decyzji organu II instancji przedmiotem rozstrzygnięcia była płatność ONW na rok [...], natomiast według osnowy decyzji organu I instancji – płatność ONW na rok [...]. Istnieje też rozbieżność między osnową decyzji organu I instancji a jaj uzasadnieniem. Stwierdzone nieprawidłowości stanowiły wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego co najmniej decyzji organu II instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie wystąpienia rozbieżności między rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajne należy przyjąć rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu co do sposobu załatwienia sprawy. Stąd utrzymanie w mocy decyzji oznacza de facto utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartej w tej decyzji. W stanie sprawy oznacza to, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uchybienie to, z uwagi na jego wagę nie mogło być usunięte, jak wskazał Sąd I instancji, np. w trybie przewidzianym dla sprostowania oczywistych omyłek. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Natomiast, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, tak jak w rozpoznawanej sprawie, gdy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, a w związku z tym nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), organ II instancji powinien był podjąć decyzję reformatoryjną. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...). Zatem, za naruszające prawo należało uznać utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one w pełni usprawiedliwione. Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była decyzja podjęte w trybie wznowieniowym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem organ powinien był wskazywać, że z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego na dzień wydania decyzji nie miał wiedzy, że K. S. nie był posiadaczem działek rolnych o nr [...], [...] i [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje takiej pewności. Jak wynika z akt sprawy o tym, że K. S. być może nie jest posiadaczem wymienionych działek rolnych (a zgłoszonych do płatności ONW na rok [...]), lecz jego synowie, organ I instancji dowiedział się z pisma Biura Wsparcia Inwestycyjnego M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [...] r., a zatem przed wydaniem decyzji przyznającej płatność ONW na [...] r. W piśmie tym wskazano na nieprawidłowości w zakresie użytkowania gruntów rolnych objętych wnioskami o przyznanie płatności na lata [...] złożonych przez K. S. Z wyjaśnień złożonych przez K. S. i jego synów (protokół z dnia: [...] r., [...] r. oraz [...] r.), wynika, że właścicielami i posiadaczami spornych działek byli synowie strony. Oznacza to, że organ przyznając płatność ONW na [...] r. miał, a przynajmniej powinien mieć świadomość, że złożony przez stronę wniosek może zawierać dane niezgodne z rzeczywistością. Stąd też, w chwili obecnej organ, skoro nie przedstawił innych dowodów, nie może skutecznie twierdzić, że na dzień wydania decyzji nie wiedział, że sporne działki są w posiadaniu synów wnioskodawcy. Wprawdzie należy zgodzić się z poglądem organu, że samo darowanie przez stronę spornych gruntów synom (akt notarialny z dnia [...] r.) nie pozbawiło stronę możliwości ubiegania się o płatności ONW, tym bardziej, że jak oświadczyli synowie strony, nie pobierali oni z tego tytułu płatności. Niemniej jednak biorąc pod uwagę treść pisma z dnia [...] r. sygnalizującego o nieprawidłowościach w użytkowaniu spornymi gruntami, organ I instancji przed przyznaniem płatności ONW na rok [...] powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i uzależnić przyznanie płatności od wyników tego postępowania. Przeniesienie inicjatywy dowodowej na stronę postępowania w sprawach płatności nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia decyzji zgodnie z prawem. Obowiązkiem organu jest bowiem dbanie, aby przyznanie płatności nie naruszało obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Z powyższych względów, Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa (art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.). Uwzględniając, powyższą wykładnię prawa, organ powinien ponownie rozważyć, czy ujawnienie okoliczności miało miejsce po wydaniu decyzji. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.