III SA/Lu 569/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. – S. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę. Rada Miasta L. w dniu 4 listopada 2010 r. podjęła uchwałę nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublina prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. M. G. – S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały zawartych w § 6 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1 i 3 oraz § 12 ust.1. Skarżąca zarzuciła, że powyższe przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej i pozostają w sprzeczności z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 3, 3f i 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały wskazuje, że podstawą informacji o uczniach jest wpis do dziennika zajęć przedszkolnych dokonany na podstawie karty zgłoszenia dziecka lub umowa z rodzicami. Zdaniem skarżącej tego rodzaju przepis nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, ponieważ narzuca przedszkolu prowadzenie alternatywnie kart zgłoszenia lub zbioru umów z rodzicami, do czego ustawa nie zobowiązuje. Podstawą zgłoszenia mogą być inne środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym. Przepis § 8 ust. 1 nakazuje wykorzystanie dotacji do końca roku, co uniemożliwia przedszkolom dokonywanie bieżących grudniowych płatności za faktury i rachunki oraz uregulowanie zobowiązań z tytułu wynagrodzeń dla pracowników oraz składek ZUS, które mogą być płacone w styczniu następnego roku. Dotacja za grudzień jest przeznaczona na pokrycie wydatków powstających w grudniu, a nie na fizyczne wykorzystanie dotacji w tym okresie. W ocenie skarżącej, § 9 ust. 2 pkt 4 przyznający kontrolerom prawo do sprawdzania wykorzystania środków w zakresie zgodności z przepisami jest nadużyciem władzy, bowiem Urząd Miasta L. nie ma ustawowych kompetencji do kompleksowego badania działania placówki. Poza tym narusza prawo § 11 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 zaskarżonej uchwały. Nakłada ona na podmiot kontrolowany obowiązek złożenia pisemnego oświadczenia o odmowie podpisania protokółu z kontroli podczas, gdy nie istnieje norma rangi ustawowej nakazująca komukolwiek składania pisemnych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że: - przekazanie dotacji jest uzależnione od ustalenia przez organ faktycznej liczby uczniów (chodzi o rzetelne i weryfikowalne dane o uczniach); - przepisy § 8 ust. 1, § 9 ust. 2 pkt 4, § 11 ust. 1 i oraz § 12 przestały obowiązywać w dniu 19 kwietnia 2013 r. ( w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miasta L. z dnia 17 stycznia 2013 r. zmieniającej uchwałę z dnia 4 listopada 2010 r.); - brak przepisów przejściowych w uchwale nowej oznacza, że zmienione przepisy już nie obowiązują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej M. G. – S. Jej skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała reguluje zagadnienie udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta Lublina prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca M. G. – S. prowadzi Przedszkole Niepubliczne "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w L. Skarżąca jest więc podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone przedmiotową uchwałą. Uznać zatem należy, że skarżąca ma legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że zarzuty i wnioski skargi podważające legalność uchwały są nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze Sąd również nie dopatrzył się innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy kontroli dotacji przyznawanych na rzecz niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 90 ustawy o systemie oświaty. Podstawą prawną uchwały była delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie skarżącej, unormowanie zawarte w § 6 ust. 1 uchwały nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. narusza zakres delegacji ustawowej oraz zasady przyznawania i rozliczania dotacji. Skarżąca nie podaje bliżej na czym ma polegać sprzeczność § 6 ust. 1 z przepisami rangi ustawy. Przepis ten wprowadza zasadę, że dotacje przekazywane są w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy szkoły lub placówki, po przedłożeniu przez organ prowadzący szkołę do 10 - go dnia każdego miesiąca w Wydziale Oświaty i Wychowania informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana Analiza zarzutów odnoszących się do § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały świadczy, że skarżąca kwestionuje ograniczenie katalogu środków dowodowych pozwalających na udokumentowanie faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w § 6 ust. 2 uchwała stanowi, że informacja, o której mowa w ust. 1 powinna zawierać liczbę uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja w wyszczególnieniem: 1) ogólnej liczby uczniów w przedszkolu, szkole lub placówce, 2) liczby uczniów niepełnosprawnych, 3) liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, 4) w przypadku przedszkoli - liczby dzieci zamieszkałych na terenie innych gmin niż Lublin, z podaniem adresu zamieszkania dziecka. Zgodnie z § 6 ust. 8 uchwały, podstawą złożenia informacji o uczniach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły/placówki, tj. 1) wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, 2) wpis do dziennika zajęć lekcyjnych oraz księgi uczniów w szkołach i placówkach. Odnosząc się do naruszenia § 6 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 trzeba stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego związana jest w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego granicami upoważnień zawartych w ustawach będących podstawą działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości. Stosownie do art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Przepis art. 90 ust. 3e ustawy przyznaje organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Z powołanych przepisów wynika, że udzielenie dotacji i jej wysokość jest uzależnione od ustalenia przez faktycznej liczby uczniów. Stąd źródłem weryfikowalnych danych powinna być nie jakakolwiek dokumentacja, lecz weryfikowalne dane związane z przebiegiem nauczania lub działalności wychowawczej. Rozszerzenie katalogu o inne dowody niż na przykład wpis do dziennika zajęć na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami, nie ma więc racjonalnego uzasadnienia w sytuacji, kiedy skarżąca bezpośrednio nie neguje generalnego obowiązku przedłożenia do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi należy stwierdzić, że przepis § 8 ust. 1, w którym Rada Miasta L. zastrzegła, że przyznana dotacja powinna być wykorzystana do końca roku budżetowego, na który została udzielona., pozostaje nie tylko w zgodności z zasadą określoną w art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, ale również z zasadą, że rokiem budżetowym jednostki samorządu terytorialnego jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 3 cyt. ustawy), w okresie którego obowiązują - wymienione - w art. 254 - reguły odnoszące się do wykonywania budżetu. W tych warunkach kwestionowany przepis § 8 ust. 1 nie może być uznany za wadliwy. Podobnie należy ocenić regulację zawartą w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą kontrola podmiotów, którym udzielono dotacji z budżetu Miasta L. ma na celu sprawdzenie wykorzystania środków publicznych w zakresie zgodności działalności tych podmiotów z przepisami prawa, a w szczególności: 1) zgodności danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji z danymi wpisanymi do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, 2) zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacji miesięcznej będącej podstawą naliczenia dotacji oraz w rozliczeniu dotacji; 3) terminowości i rzetelności rozliczania otrzymanej dotacji, 4) zgodności sposobów wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu miasta Lublin przedszkolom, szkołom i placówkom oraz osobom prowadzącym formy wychowania przedszkolnego z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Skarżąca niesłusznie zarzuca, że § 9 ust. 2 pkt 4 jest przejawem nadużycia władzy ze strony Rady Miasta L., skoro sprawa zgodności sposobów wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu miasta Lublin przedszkolom, szkołom i placówkom oraz osobom prowadzącym formy wychowania przedszkolnego z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, nie może wymykać się spod kontroli organu udzielającego dotacji. Należy pamiętać, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzysta z uprawnień w tym zakresie przewidzianych w art. 90 ust. 4 w/w ustawy. W ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty o wadliwości przepisów § 11 oraz 12 ust. 1 skontrolowanej uchwały. Pierwszy z nich w ust. 1 określa, że jeżeli osoba reprezentująca podmiot kontrolowany odmawia podpisania protokołu to osoby kontrolujące czynią w nim adnotację o odmowie podpisania protokółu oraz dołączają pisemne oświadczenie osoby reprezentującej o odmowie podpisania protokołu. Przepis § 11 w ust. 3 przewiduje, że osoba reprezentująca podmiot kontrolowany może zgłosić Prezydentowi Miasta L. w ciągu 7 dni od dnia podpisania protokołu, bądź od dnia złożenia oświadczenia o odmowie podpisania protokołu, pisemne wyjaśnienie co do ustaleń zawartych w protokole. Uregulowanie trybu podpisania bądź odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4). Wymaganie złożenia pisemnych wyjaśnień w przypadku odmowy podpisania protokołu nie może być uznane za sprzeczne z ustawą i za nadmiernie obciążające podmiot kontrolowany. Takie wyjaśnienia służą celom kontroli, mieszczą się więc w pojęciu zakresu kontroli, ponadto umożliwiają kontrolowanym zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia kontroli oraz treści sporządzonego protokołu. Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały, w przypadku stwierdzenia podczas przeprowadzanej kontroli, nieprawidłowości mających wpływ na prawo do otrzymania lub na wysokość otrzymanej dotacji przysługującej kontrolowanej szkole, placówce lub osobie prowadzącej formę wychowania przedszkolnego Prezydent Miasta L. w terminie 30 dni od dnia podpisania protokołu lub upływu terminu, o którym mowa w § 11 ust. 3 kieruje do kontrolowanego podmiotu pisemne wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji. Nieusprawiedliwiony jest zarzut, że powyższy przepis w powiązaniu z § 11 ust. 1 i 3 nakazuje podmiotowi kontrolowanemu składanie oświadczeń. Ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Uchwała nie wprowadza więc w tym zakresie żadnych nieuregulowanych w ustawie unormowań i nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy nowych, dodatkowych uprawnień, nieprzewidzianych w przepisach. Nie można więc podzielić zarzutów skarżącej, jakoby kwestionowana uchwała w sposób wykraczający poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej rozszerzała kompetencje kontrolne organów gminy. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Dodatkowo należy podnieść, że zaskarżona uchwała z dnia 4 listopada 2012 r. była już przedmiotem kontroli sądowej i wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III 585/13 oddalono skargę C. N. i B. "Ż." spółki z o.o. z siedzibą w Ł. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. G. – S. na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 1