II SA/Op 338/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia 22 lutego 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi J. K. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 31 maja 2013 r., nr [...] mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Nyskiego z 22 lutego 2013 r. o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii A,C,C+E, w całości i orzekł o odmowie wydania prawa jazdy kategorii A,C, C+E, nr [...]. Z akt administracyjnych przedłożonych sądowi wynika następujący stan faktyczny powołany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 20 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Nysie w sprawie [...] zatrzymał prawo jazdy kategorii A,B,C,T,B+E, C+E, wydane J. K. przez Starostę Nyskiego w dniu 14 czerwca 2005 r. (błąd: winno być 14 czerwca 2006 r. – przypis Sądu) i zarzucił mu popełnienie występku z art. 178a § 1 Kodeksu karnego polegającego na kierowaniu samochodem w stanie nietrzeźwości. Prawomocnym wyrokiem z 13 lutego 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Nysie uznał skarżącego za winnego tego występku i orzekł wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 1 roku, poczynając od 18 grudnia 2012 r. W dniu 21 lutego 2013 r. J.K. przedłożył Staroście Nyskiemu orzeczenie psychologiczne z 4 lutego 2013 r. i orzeczenie lekarskie z 14 lutego 2013 r. stwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych i zdrowotnych do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,B,T,B+E,C,C+E. Jednocześnie złożył wniosek na urzędowym formularzu, w którym zakreślając rubryki "zwrot zatrzymanego prawa jazdy" i "przywrócenie cofniętego uprawnienia" zaznaczył, że żądanie to dotyczy kategorii A,C,C+E. Decyzją z 22 lutego 2013 r. Starosta Nyski na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2011, Nr 30, poz. 151 ze zm.) odmówił stronie zwrotu prawa jazdy kategorii A,C,C+E. Zdaniem organu od 19 stycznia 2013 r., tj. daty obowiązywania nowej regulacji prawo jazdy nie może być wydane osobie wobec której orzeczono prawomocnie zakaz prowadzenia pojazdów, w okresie obowiązywania zakazu, niezależnie od zakresu posiadanych kategorii i zakresu orzeczonego zakazu. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K., zarzucając między innymi sprzeczność orzeczenia z art. 42 Kodeksu karnego, na podstawie którego sąd powszechny orzeka zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych różnych kategorii prawa jazdy. Decyzją z 14 marca 2013 r. Starosta Nyski orzekł o cofnięciu stronie uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii "B" w zakresie posiadanego przez stronę uprawnienia kategorii A,B,C,T,B+E, C+E. Zaskarżoną decyzją z 31 maja 2013 r. SKO w Opolu orzekło jak wyżej na wstępie. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił zasady wydawania praw jazdy wynikające z Rozdziału 3 ustawy o kierujących pojazdami oraz przepisy rozporządzenia z 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. 2012, poz. 105 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty Nyskiego, że po wejściu w życie nowej ustawy nie ma podstaw prawnych do wydawania prawa jazdy kategorii A,C,C+E osobie w stosunku do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B. Według organu z treści art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie jazdy kategorii B lub odpowiednio C,C1, D, D1 nie może być wydane prawo jazdy osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Ponadto SKO przyjęło, że w sprawie ma zastosowanie art. 12 ust. 3 ustawy zgodnie z którym w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu prawa jazdy obejmującej uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B prawo to nie może być wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Jeżeli 14 marca 2013 r. organ I instancji orzekł o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, w zakresie posiadanego przez kierowcę uprawnienia także innych kategorii, to brak jest podstaw do wydania prawa jazdy, jako dokumentu. SKO nie zgodziło się ze Starostą Nyskim co do formy rozstrzygnięcia. W szczególności nie znalazło podstaw do "odmowy zwrotu prawa jazdy", przyjmując, że nowa ustawa takiej regulacji nie zawiera. Niemniej wobec faktu, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a decyzję zaskarżoną nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, to nie ma podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i możliwe jest orzeczenie reformatoryjne. Wreszcie organ odwoławczy zauważył, że co prawda wniosek strony zawiera też żądanie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, lecz ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera uregulowań, które pozwalałyby w trybie "Wydawania praw jazdy" Rozdział 3 ustawy lub "Nadzoru nad kierującymi" Rozdział 15 ustawy orzekać w tym przedmiocie. Sama natomiast odmowa wydania prawa jazdy winna, zdaniem organu odwoławczego, nastąpić w formie decyzji, przez analogię do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy oraz cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (art. 102 ust. 2 i art. 103 ustawy). Skargę od decyzji odwoławczej wniósł J.K. i zarzucając sprzeczność z wyrokiem Sądu Rejonowego w Nysie, którym orzeczono na podstawie art. 42 Kodeksu karnego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych tylko kategorii B wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do wydania mu uprawnień do kierowania pojazdami według kategorii A,C,C+E. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie w związku z kontrolą legalności decyzji SKO w Opolu z 31 maja 2013 r. sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2011, nr 30, poz. 151 ze zm.) dalej też ustawy, mogą być podstawą odmowy wydania prawa jazdy w zakresie kategorii uprawnień do kierowania pojazdami nie objętych wyrokiem karnym zawierającym orzeczenie zapadłe na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego. Stan faktyczny sprawy opisany przez organ odwoławczy i przestawiony wyżej jest bezsporny. Organ powołał się na przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy wymienionej na wstępie regulacji nie stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (pkt 2) lub kategorii B+E, C1 +E, C+E, D1+E, lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Z tych oto zapisów oraz cyt. wyżej rozporządzenia z 31 lipca 2012 r. (§ 9 ust. 2 pkt 1 i § 8 pkt 9) organ odwoławczy wyprowadza tezę, iż obowiązujące przepisy nie pozwalają organom administracji na orzekanie w drodze decyzji o wydaniu prawa jazdy w zakresie uprawnień nie objętych zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych, gdy wydana została decyzja o cofnięciu uprawnienia w stosunku do osoby wobec której taki zakaz orzeczono wyrokiem sądowym a wniosek o zwrot prawa jazdy został złożony w okresie obowiązywania zakazu lub obowiązywania tej decyzji. W związku z tak przedstawionym zagadnieniem trzeba od razu zgłosić pytanie, czy przepisy obowiązującego prawa pozwalają na rozszerzenie orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju na zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów. Organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie zapominają, że właściwy Starosta jest tylko wykonawcą zakazu orzeczonego na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego. Przepis ten wyraźnie rozróżnia zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów i pojazdów określonego rodzaju. W dniu 14 marca 2013 r. Starosta wydał na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B a nie kategorii A, C, T, B+E, C+E, choć możliwym mogło być także orzeczenie cofnięcia uprawnień kategorii B+E skoro nie istnieje ona bez kategorii B ( w tym zakresie por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 466/11, opubl. CBOiS na stronach internetowych NSA), ale rozważania w tym zakresie wychodzą poza granice rozstrzyganej sprawy. Przepis art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego reguluje zachowanie organu, stanowiąc normę prawa materialnego będącą podstawa do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Nie pozwala przy tym organowi na jakikolwiek luz decyzyjny. Wreszcie wprowadzenie zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych przy orzeczonym zakazie określonego rodzaju przez fakt odmowy wydania prawa jazdy w zakresie innych kategorii niż kategoria B spowodować może odpowiedzialność Skarbu Państwa za wyrządzoną szkodę z powództwa cywilnego (por. też wyrok SN z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt V Kk 33/08 opubl. OSN w SK 2008/1/776). Trzeba też zwrócić uwagę, że ustawa o kierujących pojazdami weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., uchylając przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do sytuacji osób, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii pod rządami poprzednich regulacji prawnych oraz wobec których zakaz prowadzenia pojazdów orzeczony został jeszcze pod rządami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a okres na jaki został orzeczony przedmiotowy środek karny rozpoczął bieg już pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. W braku przepisów przejściowych przyjąć należy, iż do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący zastosowanie mają nowe regulacje. Nie można przyjąć, że w wyniku wprowadzonych zmian, ustawodawca pozbawił wskazane osoby możliwości korzystania z uprawnień nabytych jeszcze pod rządami poprzednich regulacji prawnych, których to wraz z wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami osoby te formalnie nie utraciły. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 12 czerwca 2013 r., sygn.. akt II SA/Ol 337/13 (opubl. CBOiS) i sąd rozpoznający nin. sprawę w pełni go podziela. Mając na uwadze zapisy całej ustawy sąd tamten przyjął, że z faktu, iż ustawodawca wyraźnie nie określił, iż przepisu art. 12 nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, iż ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie wymogów, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub które utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jednakże stosownie do art. 103 ust. 4 powołanej ustawy, tego przepisu nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (gdy podstawą cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami było ponowne przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie 5 lat od dnia wydania skierowania na kurs reedukacyjny, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz popełnienie w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji). W tych przypadkach, zgodnie z art. 104 ustawy o kierujących pojazdami, osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobom po raz pierwszy ubiegającym się o uprawnienie do kierowania pojazdem. Dlatego ustawodawca rozróżnia wymagania określone w stosunku do osób ubiegających się o prawo jazdy po raz pierwszy, od osób które takie uprawnienie już posiadają. Ponadto skoro z art. 104 a contrario wynika, iż wymogi określone dla osób po raz pierwszy ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mają zastosowania do osób, którym uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte w związku z orzeczeniem zakazu ich prowadzenia przez sąd karny, to tym bardziej nie mają zastosowania do tych osób - w zakresie uprawnień, które nie zostały im cofnięte. Sądowi rozpoznającemu nin. sprawę znane jest także orzeczenie odmienne od wyroku WSA w Olsztynie, w szczególności wyrok WSA w Rzeszowie z 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 530/13, w którym orzeczono, że przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami może być podstawą odmowy wydania prawa jazdy innych, dalszych kategorii niż orzeczone wyrokiem sądu o jakich stanowi art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za taką wykładnią miałaby przemawiać też ochrona użytkowników dróg publicznych, która oznacza eliminację z ruchu drogowego kierowców z orzeczonym jakimkolwiek zakazem kierowania pojazdami. Z uwagi na wcześniejsze zważania WSA w Opolu tego ostatniego poglądu nie podziela. Wręcz przeciwnie konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych w połączeniu z treścią art. 42 § 2 Kodeksu karnego, w braku innych jednoznacznych uregulowań w ustawie o kierujących pojazdami nie pozwala na cofanie uprawnień w trybie art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego innych niż orzeczone przez sąd karny. Ewentualne trudności w wykonywaniu takiej czynności materialno – technicznej jak wydanie druku prawa jazdy z wyłączeniem kategorii objętej zakazem z art. 42 § 2 K.k. nie mogą mieć jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Reasumując, jeżeli sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B, a Starosta na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami cofnął uprawnienia tylko w zakresie tej kategorii, to odmowa wydania prawa jazdy w zakresie kategorii A, C i C+E nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego stanowiąc niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną wyroku karnego, z naruszeniem art. 42 § 2 K.k. i art. 182 § 2 K.k.w. Dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja I instancji naruszają wymienione przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej uzasadniając w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i art. 135 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do wydania prawa jazdy przez Starostę Nyskiego w zakresie kategorii nie objętych zakazem z art. 42 § 2 Kodeksu karnego. Orzeczenie o wykonalności wyroku uzasadnia art. 152 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach na rzecz skarżącego z braku wniosku zgłoszonego w trybie art. 210 § 1 P.p.s.a., o którym to prawie stronę pouczono przy zawiadomieniu o rozprawie (k-17 akt).