II SA/Ol 892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" S. B. (dalej zwany skarżącym) zwrócił się do Prezydenta Miasta jako organu I instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad chorą obłożnie matką B. B. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę nie przekracza ustalonego progu dochodowego uprawniającego do wnioskowanego świadczenia, a matka, nad którą sprawuje on opiekę, legitymuje się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodał, że skarżący jest kawalerem i zamieszkuje z obłożnie chorą matką (stwierdzona niepełnosprawność w stopniu znacznym), z konkubiną, rocznym synem oraz babcią, nad którą również sprawuje opiekę. Ponadto, jest opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej matki (przyrzeczenie złożone 30 listopada 2009r.). Organ I instancji uznał jednak, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Podniósł przy tym, że skarżący nigdy nie pozostawał w zatrudnieniu, co oznacza, że nie mógł z niego zrezygnować ze względu na konieczność opieki nad matką. Dodał, że w okresie od 12 października 2009r. do 11 kwietnia 2010r. skarżący odbywał staż, a opieki nad matką podjął się od 24 sierpnia 2009r. Wywiódł jednak, że staż nie spełnia definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z jej wydania, podnosząc, że opiekuje się swoją matką całą dobę i bez wsparcia finansowego będzie musiał ją oddać do placówki, skąd ją zabrał, bo było jej tam jeszcze gorzej ze względu na nieodpowiednie warunki. Wskazał, że ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką, zrezygnował z pełnego odbycia stażu, po którym mógł dostać bardzo dobrą pracę. Matka, początkowo przebywała w Klinice w B., a później sam musiał się zająć opieką nad nią. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wskazał, że skarżący nigdy nie pracował (w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych), utrzymuje się ze swoją rodziną – konkubiną i synem, z zasiłku przedemerytalnego niepełnosprawnej matki, a wcześniej (do 1 lipca 2013r.) także ze świadczenia pielęgnacyjnego, które miał przyznane w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podniósł, że od ponad 3 lat opiekuje się matką, której jest jednocześnie opiekunem prawnym. Wskazał na bardzo zły stan zdrowia matki, którą musi się opiekować całą dobę. Podkreślił, że jej stan ulegał pogorszeniu, gdy przebywała w szpitalach. Podkreślił, że aby opiekować się obłożnie chorą matką zrezygnował ze stażu, po którego odbyciu dostałby dobrą pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga należało uznać za zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały uregulowane w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dochód jego rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty uprawniającej do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niesporne jest też, że Sąd Rejonowy całkowicie ubezwłasnowolnił B. B. i jej opiekunem prawnym ustanowił syna S. B. Ponadto, zwrócić też uwagę należy, że w dniu 8 lipca 2010 r. skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy oświadczenie, iż rezygnuje z poszukiwania zatrudnienia bo opiekuje się chorą matką. Oceny więc wymaga, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Zauważyć przy tym należy, że legalna definicja pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" została zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, skarżący nie wykonywał pracy w formach wymienionych wprost w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest na podstawie: stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło; nie był członkiem rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej. W okresie od 12 października 2009r. do 11 kwietnia 2010r. skarżący odbywał staż, na który został skierowany jako bezrobotny z urzędu pracy, przy czym okres odbywania tego stażu uległ skróceniu względem pierwotnej daty jego zakończenia planowanej na dzień 31 maja 2010r. (k. 28 i 29). Według oświadczeń skarżącego, przerwanie stażu miało związek z koniecznością podjęcia stałej opieki nad matką, która do tego czasu przebywała w Klinice w B. Ponadto, z dniem 9 lipca 2010r. skarżący został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej, co nastąpiło po rozpoznaniu jego wniosku w tym przedmiocie (k.10). W tym samym dniu skarżący złożył w organie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, które otrzymywał do 30 czerwca 2013r. z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodać także należy, że skarżący jest opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej matki (k. 8). W tych okolicznościach rozważenia wymaga, czy za równorzędne z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, może być uznane przerwanie (skrócenie) przez skarżącego stażu, na który został on skierowany przez urząd pracy, czy też złożenie przez niego wniosku o rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Wobec tego w ocenie Sądu, w tej konkretnej, kontrolowanej sprawie za niewystarczające uznać należy odnoszenie terminu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wyłącznie do rezygnacji z wykonywania pracy w formach zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia wymaga bowiem, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy służą wspólnemu celowi, jakim jest rekompensata osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Rekompensata ta przyjmuje postać pieniężną, co wynika wprost zarówno z art. 16a ust. 6, jak i art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta pozwala zaś na przyjęcie, że świadczenia te mają w istocie związek nie tyle z formą, w jakiej wnioskodawca uzyskiwał wynagrodzenie, ale z możliwością zarobkowania, jaką ta osoba posiadała, a z której zrezygnowała w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Taką możliwość dla skarżącego stwarzało odbywanie stażu, podczas którego otrzymywał on stypendium. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 674 ze zm.), podczas odbywania stażu bezrobotny nabywa umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą. To zaś pozwala na stwierdzenie, że otrzymywane przez skarżącego stypendium miało związek z wykonywaną przez niego pracą. Dodać także należy, że skarżący wnosząc o pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej zrezygnował nie tylko z gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, ale także z odpłatnych form aktywizacji osób bezrobotnych, do których należy m.in. staż. W świetle powołanych argumentów stwierdzić należy, że organ odwoławczy, ograniczając wykładnię przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jedynie do form wymienionych wprost w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszył art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim zasad ogólnych określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepisem gwarantującym realizację obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który zobowiązuje organ do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, następuje w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), co związane jest z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak pełnej oceny prawnej, a w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym rzetelnych ustaleń, dotyczących przyczyn zakończenia przez skarżącego odbywania stażu, które pozwoliłyby na stwierdzenie istnienia, lub nie, związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem tego stażu a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką. Dostrzec należy także liczne nieścisłości w aktach sprawy, które powinny być wyjaśnione przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Według bowiem oświadczeń skarżącego staż został przez niego przerwany, podczas gdy ze znajdującego się w aktach zaświadczenia z urzędu pracy (k.29) wynika, że staż ten został skrócony. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów mających na celu zweryfikowanie twierdzenia skarżącego, że zakończenie tego stażu miało związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Ponadto, jak wskazuje organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, skarżący podjął się osobistej opieki nad matką od 24 sierpnia 2009r., podczas gdy skarżący w odwołaniu od tej decyzji wskazuje, że nastąpiło to w późniejszym okresie, gdyż do tego czasu matka przebywała w Klinice w B. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Przeprowadzone zaś w sprawie czynności i analizy winny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu nowej decyzji wydanej w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.