I OSK 1916/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 269/13 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 269/13 oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...]w K., Wydział III Rodzinny i Nieletnich, zezwolił na przyjęcie W. B. do domu pomocy społecznej mimo braku jej zgody. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] skierował W. B. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych. Organ wskazał, że ze względu na stan zdrowia W. B. nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz nie jest możliwe zapewnienie jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w przypadku, gdy o umieszczeniu w domu pomocy społecznej zadecydował sąd powszechny, rola organu administracji publicznej sprowadza się do wykonania prawomocnego orzeczenia sądu i wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności do domu pomocy społecznej kierowane są osoby z postanowieniem sądu o umieszczeniu bez wyrażenia zgody oraz osoby samotne, dla których usługi opiekuńcze są niewystarczające. W. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Krakowie, w której zakwestionowała konieczność umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, a także zasadność postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 269/13 oddalił skargę. Sąd uznał, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 54 ust. 4 u.p.s. i art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375), powoływanej jako "u.o.z.p.". Skarżąca bowiem nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, nie wyraża zgody na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., wydanym na wniosek kierownika Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K., Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich orzekł o przyjęciu jej do domu pomocy społecznej mimo braku zgody. Postanowienie to jest prawomocne, co oznacza, że wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Sadu, trafnie zatem organy administracyjne stwierdziły, że w przypadku, gdy o umieszczeniu w domu pomocy społecznej zadecydował sąd powszechny, rola organu administracji sprowadza się do wykonania prawomocnego orzeczenia sądu i wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Poza tym, Sąd wyjaśnił, że skierowanie do domu pomocy społecznej przez sąd powszechny nie jest jednoznaczne z umieszczeniem osoby w konkretnej placówce. To w postępowaniu administracyjnym osobę, co do której orzeczono umieszczenie w domu pomocy społecznej, kieruje się do odpowiedniego typu domu mając na względzie rodzaj schorzenia i położenie domu jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Sąd uznał, że w sprawie nie mają znaczenia twierdzenia pełnomocnika skarżącej o jej zadłużeniu wobec banków i braku środków na pokrycie kosztów jej pobytu w domu pomocy społecznej, a kwestionowanie zasadności prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2012 r. w postępowaniu administracyjnym nie może być skuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. B., reprezentowana przez adwokata L. B., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 4 u.p.s. przez błędną wykładnię, bowiem skierowanie do domu pomocy społecznej jest ostatecznością dopuszczoną wtedy, gdy rodzina nie może zapewnić niezbędnej opieki oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 1 u.p.s. przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do twierdzenia, że w sytuacji orzeczenia sądu powszechnego o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, skierowanie do domu pomocy społecznej ma pierwszeństwo przed usługami opiekuńczymi, które mogą być świadczone w różnych formach, przy jednoczesnym pominięciu zasadniczej różnicy między domem pomocy społecznej, a zakładem opiekuńczo-leczniczym oraz placówką pielęgnacyjno–opiekuńczą; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako ‘"K.p.a.", mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu ustaleń faktycznych, które potwierdzają, że skarżąca ma zapewnioną pomoc i opiekę bliskiej osoby. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., autor skargi kasacyjnej nie powiązał ich naruszenia z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przez nieodpowiednie zastosowanie, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06 - Lex nr 307505). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05 - Lex nr 187815). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie ustaleń faktycznych potwierdzających, że skarżąca ma zapewnioną pomoc i opiekę bliskiej osoby, jest niezasadny. Sąd I instancji właściwie ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wymogami określonymi w K.p.a., a tym samym, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Uzasadnienie zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania zmierza w istocie do odmiennej oceny okoliczności będących u podstaw skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej, których zasadność jest badana w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 1 u.p.s. oraz art. 54 ust. 4 u.p.s., również nie zasługują na uwzględnienie. Argumentacja skargi kasacyjnej podniesiona w ramach tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej bez skorzystania przez organy administracyjne z innych form udzielanych świadczeń z pomocy społecznej. Z zasady przyjmuje się, że dla skorzystania z prawa umieszczenia w domu pomocy społecznej niezbędne jest wyrażenia woli. Niezbędność wyrażenia woli związana jest z pojęciem wolności, które gwarantowane jest postanowieniami Konstytucji RP. Ograniczenie wolności przysługujące każdej osobie może nastąpić jedynie w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej przepisami prawa (S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 471). Występują jednak takie sytuacje, kiedy korzystanie z tej formy pomocy nie jest dobrowolne, lecz jest wynikiem orzeczenia sądu. Z tego typu sytuacją mamy do czynienia w przypadku osób, w stosunku do których zastosowanie ma ustawa o ochronie zdrowia psychicznego. Z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.o.z.p. wynika, że jeżeli osoba chora nie wyraża zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby, z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej, bez jej zgody. Z wnioskiem takim może wystąpić również kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.o.z.p. jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy. Nie jest sporne w sprawie, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...], wydanym na wniosek kierownika Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K., Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich zezwolił na przyjęcie W. B. do domu pomocy społecznej – mimo braku jej zgody. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w przypadku, gdy o umieszczeniu w domu pomocy społecznej zdecydował sąd powszechny, rola organu administracji sprowadza się do wykonania prawomocnego orzeczenia sądu i wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Wynika to z art. 365 § 1 K.p.c. stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oczywiste jest więc, że w niniejszej sprawie organy administracji związane były prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wydając decyzję o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej organ wykonywał jedynie orzeczenie sądu opiekuńczego, które zastępuje brak zgody strony lub jej przedstawiciela ustawowego. Istotne przy tym jest, że stosownych ustaleń czy w określonej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania orzeczenia o umieszczeniu danej osoby w domu pomocy społecznej bez jej zgody dokonuje sąd opiekuńczy. Organ administracji nie może kwestionować ustaleń sądu powszechnego dokonanych w tym zakresie. Uprawnienia takiego nie posiada również sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do kwestionowania zasadności skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej i braku zastosowania wobec skarżącej innych form udzielanych świadczeń z pomocy społecznej nie mogły być skuteczne. W sprawie nie miały zastosowania powołane w zarzutach skargi kasacyjnej art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 1 u.p.s., co oznacza, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć wskazanych przepisów. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 ust. 4 u.p.s. nie jest skuteczny mając na uwadze wskazaną formę naruszenia prawa, tj. błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Nie można Sądowi I instancji zarzucić mylnego rozumienia treści art. 54 ust. 4 u.p.s., a zarzut niewłaściwego zastosowania nie został w skardze kasacyjnej sformułowany. Prawidłowo Sąd I instancji uznał zatem, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.