II OSK 448/14

Dnia 4 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 28/13 w sprawie ze skargi S. Y. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. Y. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. oddalił skargę S.Y. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zakwestionował pozostawienie bez rozpoznania złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie. W związku z tym zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 35 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że chcąc zalegalizować swój pobyt w Polsce wnioskiem z dnia 28 czerwca 2012 r. zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na zamieszkiwanie RP na czas oznaczony. Jego zdaniem spełnia on warunki stawiane przez ustawodawcę dla osób nielegalnie przebywających na terytorium RP, które chcą zalegalizować swój pobyt. Organ rozpatrujący sprawę pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. do dostarczenia 4 fotografii oraz oryginału paszportu lub potwierdzonej urzędowo kopii tego dokumentu. Wskazał również, że zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie ma ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. W dniu 23 lipca 2012 r. skarżący osobiście stawił się w urzędzie i przedłożył kserokopię paszportu. Następnie w dniu 25 lipca 2012 r. złożył do akt sprawy poświadczoną za zgodność kserokopię rosyjskiego dokumentu prawa jazdy wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym, zaświadczenie Konsulatu Generalnego Federacji Rosyjskiej w G. oraz zaświadczenie III Komisariatu Policji w G.. Z obu zaświadczeń wynikało, że wnioskodawca poinformował wystawiające je organy o utracie paszportu zagranicznego. O niemożliwości przedstawienia oryginału paszportu, o fakcie oczekiwania od kilku miesięcy na jego odesłanie z Wielkiej Brytanii oraz o powodach zaistnienia takiej sytuacji powiadomił również organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie. Ponadto złożył pisemne wyjaśnienie, z którego wynikało, że postępowanie w sprawie wydania nowego paszportu trwa około 3 miesięcy w związku z powyższym, na skutek braku możliwości uzyskania dokumentu podróży w wyznaczonym przez organ terminie na uzupełnienie braków formalnych wniosku, przedstawia inny dokument potwierdzający jego tożsamość, a mianowicie prawo jazdy. W piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. Wojewoda powiadomił pełnomocnika skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braku w postaci przedłożenia oryginału aktualnego dokumentu podróży lub potwierdzonej urzędowo kopii tego dokumentu. W ocenie organu argumenty, jakie podniósł skarżący przedkładając inny dokument, nie spełniają przesłanek "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 60 ustawy o cudzoziemcach. Pismem z dnia 10 września 2012 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W postanowieniu z dnia 17 października 2012 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie strony skarżącej za nieuzasadnione. Postanowienie jest prawomocne. Skarżący zaznaczył, że w chwili składania wniosku oraz w terminie wyznaczonym na uzupełnienie jego braków nie posiadał ważnego dokumentu podróży i nie miał możliwości jego uzyskania. Wyjaśnił, że pomimo uzyskania informacji o odesłaniu paszportu z Wielkiej Brytanii, pomimo znacznego upływu czasu od tej chwili, paszport nie został mu doręczony, wobec czego doszedł do wniosku, że dokument musiał zostać zagubiony w trakcie przesyłki i zgłosił to zdarzenie na III Komisariacie Policji w G. oraz w Konsulacie Generalnym Federacji Rosyjskiej. W ocenie skarżącego nie może więc budzić wątpliwości fakt, że nie miał możliwości uzyskania w terminie 7 dni nowego paszportu. Skarżący stanął jednocześnie na stanowisku, że kwestia posiadania przez niego drugiego dokumentu podróży, o którym to fakcie organ wyższego stopnia dowiedział się w trakcie postępowania zażaleniowego, wykracza poza istotę przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że fakt utraty dokumentu nie wyłączył możliwości uzyskania nowego dokumentu podróży, a jedynie w takim wypadku cudzoziemiec może przedłożyć inny dokument stwierdzający jego tożsamość. Podkreślono także, że w trakcie postępowania zażaleniowego organ I instancji miał informację i przekazał dodatkowe dokumenty z których wynika, że cudzoziemiec posiada równolegle drugi dokument podróży (paszport), którego także nie okazał organowi I instancji przy ubieganiu się o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją przyjmując za podstawę art. 151 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd, skarżący starał się o zalegalizowanie pobytu w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. Wskazana regulacja określa zasady zalegalizowania pobytu cudzoziemców, którzy przebywają nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r., których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny. Zakreślony w ustawie abolicyjnej termin do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony, zamykał się w okresie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Warunki formalne wniosku o udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony określał z kolei art. 60 ustawy o cudzoziemcach. Z treści tego przepisu wynika, że składając wniosek cudzoziemiec miał m.in. obowiązek przedstawić ważny dokument podróży (art. 60 ust. 5 cyt. ustawy). Z wymogu tego mógł wnioskodawcę zwolnić jedynie szczególnie uzasadniony przypadek tj. okoliczność, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania - w tej sytuacji może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że prowadzone przez organ postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a Wojewoda [...] w zgodzie z procedurą administracyjną podjął wszelkie działania dozwolone mu przez prawo. W opisanym stanie faktycznym niewątpliwie znajdował zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący nie przedłożył oryginału paszportu. Akta sprawy potwierdzają natomiast, że w wyznaczonym przez organ terminie skarżący miał realną możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżący nie kwestionuje, że poza dokumentem podróży który utracił, posiadał także drugi paszport. Stoi jednak na stanowisku, że kwestia posiadania przez niego drugiego dokumentu podróży, o którym to fakcie organ wyższego stopnia dowiedział się w trakcie postępowania zażaleniowego, wykracza poza istotę przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Sąd podkreślił, że organ wzywając o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie wie jakimi dokumentami podróży faktycznie legitymuje się wnioskodawca i które z nich realnie posiada. Z treści art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach wynika natomiast, że osoba wnioskująca o wydanie zezwolenia na pobyt na czas oznaczony ma obowiązek przedstawić prowadzącemu postępowanie organowi jakikolwiek ważny dokument podróży. W przypadku posiadania dwóch paszportów, wybór w ich okazaniu należy zatem do wnioskodawcy. Jeżeli jeden z paszportów został utracony, oczywistym jest, że wnioskodawca winien okazać drugi dokument, ten, który w dalszym ciągu ma, bez możliwości powoływania się na zapis art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach. Tym samym argument skarżącego, że posiadanie przez niego innego dokumentu podróży niż ten, którego utratę formalnie zgłosił, wykracza poza istotę przedmiotowej sprawy, jest z gruntu nietrafny. Przeciwnie, dowodzi, że skarżący w chwili otrzymania wezwania posiadał ważny dokument podróży, którego nie okazał, pomimo nie budzącej wątpliwości treści art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, a także pomimo wystosowanego do niego przez organ wezwania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie można było przyjąć, aby przez przedłożenie dokumentu prawa jazdy skarżący uzupełnił braki formalne wniosku, wobec czego organ był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku S.Y., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 191, poz. 1133 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ponieważ cudzoziemiec dysponował ważnym dokumentem podróży w dniu składania wniosku o zamieszkanie na czas oznaczony oraz w terminie przewidzianym dla uzupełnienia jego braków; 2. naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zachodziły podstawy do pozostawienia wniosku skarżącego o zamieszkanie na czas oznaczony bez rozpoznania; b) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie obowiązku dogłębnego wyjaśnienia kwestii możliwości dysponowania przez cudzoziemca ważnym dokumentem podróży oraz arbitralne przyjęcie, iż cudzoziemiec dysponował ważnym dokumentem podróży w dniu składania wniosku o zamieszkanie na czas oznaczony oraz w terminie przewidzianym dla uzupełnienia jego braków; c) "art. 35 §" k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezałatwienie w terminie sprawy wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas nieoznaczony. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w szczególności w tej części, w której wskazuje się na naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach, poprzez pominięcie okoliczności zaniechania przez organ obowiązku dogłębnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach. Należy zatem podkreślić, że będąca przedmiotem badania przez Sąd I instancji, zarzucana Wojewodzie [...], bezczynność dotyczyła sprawy z wniosku S.Y. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 191, poz. 1133 ze zm.). Analizując zatem całokształt okoliczności sprawy niepodobna pominąć specyfiki i celów cytowanej wyżej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk nr 4394, Sejm VI kadencji), powyższa regulacja stała się odpowiedzią na pilną potrzebę uregulowania sytuacji cudzoziemców przebywających na terytorium Polski nielegalnie, a zamieszkujących w naszym kraju od dłuższego czasu. Z uwagi na powyższe, w toku prac legislacyjnych akcentowano, iż projektowane przepisy nie powinny nakładać na cudzoziemców obowiązku spełnienia zbyt wielu przesłanek uzyskania zezwolenia na pobyt oraz nie powinny stwarzać nadmiernych barier dla osiągnięcia tego celu. Wobec tego przyjęto szereg domniemań i postanowień upraszczających postępowanie dowodowe, odstępując również od wymogów, które zastosowano w ramach poprzednich takich akcji z lat 2003 i 2007/2008. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 omawianej ustawy przyjęto, że wniosek o udzielenie tego zezwolenia cudzoziemiec powinien złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Taki termin miał umożliwić skorzystanie z wprowadzanej akcji możliwie dużej liczbie cudzoziemców spełniających wymagane kryteria. Powyższych okoliczności nie sposób tracić z pola widzenia przy dokonywaniu kontroli postępowania prowadzonego w tym trybie przez wojewodę. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji oceniając postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] w kontekście zasadności pozostawienia bez rozpoznania wniosku S.Y. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, pominął szczególne i nietypowe reguły, jakie zostały przewidziane dla składania i rozpatrywania wniosków w oparciu o przepisy wymienionej ustawy. Tymczasem wskazane powyżej względy uzasadniają przyjęcie, by - w pewnych usprawiedliwionych sytuacjach - niewywiązanie się z obowiązku przedstawienia ważnego dokumentu podróży, ustanowionego w art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, potraktować w sposób niezwykle ostrożny, uwzględniając w szczególności treść przepisu art. 60 ust. 6 tej ustawy pozwalającego na przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskodawcy. Wobec powyższego przyjąć należało, że bezczynność organu wyrażająca się w pozostawieniu bez rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku winna zostać rozważona w kontekście rzeczywistej możliwości przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentu podróży oraz ewentualnego zastosowania procedury określonej w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, celem rozpatrzenia złożonego wniosku. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie kwestii, czy fakt utraty przez cudzoziemca jednego dokumentu podróży oraz okoliczność wysłania drugiego dokumentu podróży do Rostowa nad Donem w celu uzyskania wizy Schengen za pośrednictwem konsulatu Republiki Czeskiej, mógł przyczynić się do przyjęcia, że na dzień składania wniosku, jak również w wyznaczonym przez organ 7-dniowym terminie do uzupełnienia jego braków formalnych, wnioskodawca nie był w stanie sprostać wymogom określonym w art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach. Potrzebę wyjaśnienia powyższej kwestii uzasadnia nie tylko treść art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, ale zwłaszcza – powoływana przez autora skargi kasacyjnej – okoliczność upływu terminu, z jakim ustawa abolicyjna wiązała możliwość ubiegania się o legalizację pobytu cudzoziemców na terytorium RP, co skutecznie pozbawiło skarżącego możliwości uzyskania ochrony przewidzianej w powyższym trybie. W świetle powyższego nie sposób przyjąć, by Sąd I instancji dokonał wszechstronnej analizy prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności tego organu wobec bezspornego faktu nieprzedstawienia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ważnego dokumentu podróży, którego brak uniemożliwił rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie zatem zobowiązany przeanalizować przedstawione przez cudzoziemca argumenty mające świadczyć o braku możliwości przedłożenia ważnego dokumentu podróży w zakreślonym przez organ terminie, celem rozważenia możliwości zastosowania trybu określonego w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach i w tym kontekście ocenić, czy okoliczności sprawy uzasadniały pozostawienie bez rozpoznania wniosku S.Y. o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono mając na uwadze art. 203 pkt 1 pow. ustawy.