II SA/Wa 1303/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej S. z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. wniesionym drogą elektroniczną Stowarzyszenie [...] (obecnie Sieć [...] ) z siedzibą w [...] zwróciło się do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o udzielenie na podstawie art. 61 Konstytucji RP następujących informacji: 1. Czy Dyrektor Izby w okresie 2002-2012 nakładał karę dyscyplinarną upomnienia wobec pracowników? Pytanie dotyczy tych upomnień, które są najlżejszą formą kary i nie wymagają postępowania przed komisją dyscyplinarną. 2. Wskazana w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, liczby i daty podpisania upomnień oraz podanie ilości wniesionych sprzeciwów. 3. Udostępnienie treści nałożonych upomnień w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1, bez usuwania danych osób ukaranych, jeżeli są to osoby pełniące funkcje publiczne. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Izby Skarbowej w [...] pismem z dnia 29 marca 2013 r. udzielił informacji w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1079 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści upomnień na piśmie udzielonych przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] indywidualnym pracownikom (na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej). Jako przesłankę ograniczającą udzielenie informacji publicznej wskazał przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się przetwarzania danych między innymi dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Dyrektor Izby podniósł ponadto, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286 ze zm.), dokumenty związane z wymierzeniem pracownikowi kary porządkowej dołącza się do jego akt osobowych (w części B). Stąd też informacja o zastosowaniu wobec pracownika kary porządkowej, staje się integralną częścią jego akt osobowych i dostęp do powyższych danych jest ograniczony, gdyż wymaga zgody pracownika, którego dane dotyczą, o czym stanowi art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Sieć [...] zarzucała jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP, - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, -art. 23 ust. 1 i ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż nie ulega wątpliwości, że żądane informacje dotyczące udostępnienia treści nałożonych przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] kar dyscyplinarnych upomnienia na pracowników oraz danych osób ukaranych (pkt 3 wniosku), stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jednakże udostępnienie powyższych informacji nie jest możliwe z uwagi na zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej związanej z postanowieniami ustawy o ochronie danych osobowych (uodo). Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 uodo, zabrania się przetwarzania danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnoprawnym. Przy czym istotne jest, że zgodnie z art. 2 ust. 2 uodo, ustawę tę stosuje się do przetwarzania danych osobowych: 1) w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach innych zbiorach ewidencyjnych, 2) w systemach informatycznych, także w przypadku przetwarzania danych poza zbiorem danych. Jednocześnie przepis art. 7 pkt 2 uodo jednoznacznie wskazuje, iż pod pojęciem przetwarzania danych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, w tym także udostępnienie takich danych. W ocenie organu z tego względu oraz z uwagi na treść § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. g rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji (...), nie może budzić wątpliwości, że udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] upomnienie konkretnemu pracownikowi stanowi orzeczenie o ukaraniu, o którym mowa w art. 27 ust. 1 uodo i jego przetwarzanie poprzez udostępnianie innym podmiotom jest kategorycznie zabronione. Minister Finansów nie zgodził się z zarzutem, ze żądane informacje nie dotyczą akt pracowniczych, podzielając w tym zakresie argumentację organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że z art. 23 ust. 3 uodo wynika, iż jeżeli przetwarzanie danych jest niezbędne dla ochrony prywatnych interesów osoby, której dane dotyczą, a spełnienie warunku określonego w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest możliwe, można przetwarzać dane bez zgody tej osoby do czasu, gdy uzyskanie zgody będzie możliwe. Podniósł również, że za brakiem możliwości udostępnienia żądanej informacji przemawiał fakt, iż w takiej sytuacji dochodziłoby do naruszenia instytucji zatarcia skazania. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu odwołującego, że decyzja nie w pełni odnosi się do zakresu żądania z uwagi na odwołanie się w niej do art. 115 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, uchwalonej w 2008 r. Wskazał bowiem, że Dyrektor Izby Skarbowej w [...] na przestrzeni lat 2002-2012 nałożył jedną karę dyscyplinarną w formie upomnienia, która została podpisana w dniu 23 października 2012 r., a więc wtedy gdy art. 115 ust. 1 już obowiązywał. Jako nietrafny organ ocenił również zarzut błędnego powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie stanowiącej przedmiot odwołania, zastosowanie znajduje zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 16 udip. Natomiast błędne podanie w osnowie decyzji aktualnego miejsca publikacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż Dyrektor Izby rozpatrywał sprawę w oparciu o przepisy K.p.a. obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził ponadto, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w oparciu o które rozstrzygnięto sprawę co do istoty. Natomiast przywołane w jej uzasadnieniu przepisy art. 27 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 3 uodo, stanowiły rozwinięcie, doprecyzowanie i wyjaśnienie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 5 ust. 1 i ust. 2 udip w zakresie podyktowanym koniecznością ochrony danych osobowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sieć [...] zarzuciła jej: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci: a. art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, b. art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy, art. 6 ust. 2, art.. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, c. art. 23 ust. 1 i 3, art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych; 2. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego organów obu instancji, a wskazanie w uzasadnieniu wyłącznie przepisów określonych aktów prawnych nie może zastąpić dokonania uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia Z uwagi na powyższe wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, 2. nakazanie podmiotowi obowiązanemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku w terminie 14 dni od otrzymania zwróconych akt sprawy, 3. włączenie do akt sprawy uwierzytelnionej kopii upomnienia w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, czy zachodzą przesłanki odmowy udostępnienia informacji z uwagi na przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej, 4. włączenie do akt sprawy upoważnień udzielonych osobom, które podpisały skarżącą decyzję, 5. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła w szczególności, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który składa się z dwóch ustępów, a jeden z nich dzieli się na dwie części. Nie wiadomo zatem, jaka jest podstawa rozstrzygnięcia. Natomiast wskazanie jednocześnie art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 tej ustawy, które są odrębnymi podstawami ograniczającymi dostęp do informacji publicznej, uniemożliwia stwierdzenie, na której ustawie organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Ponadto inne przepisy są powołane w rozstrzygnięciu, a inne w uzasadnieniu, przez co uzasadnienie prawne nie jest powiązane z podstawą rozstrzygnięcia. Brak jest również w decyzji ustaleń faktycznych pokazujących, ile z upomnień nie dotyczyło funkcjonariuszy publicznych. Sieć [...] powołała się również na szereg orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny w przedmiocie prawa do informacji jako jednego z najważniejszych praw w demokracji. Stwierdziła też, że orzecznictwo sądowe dopuszcza udostępnienie orzeczeń dyscyplinarnych niezależnie, czy trafiają do akt pracowniczych , czy nie. Przepisy dotyczące informacji publicznej nie uzasadniają takiego warunku. Co więcej, orzeczenia mogą być również z podaniem danych osobowych, jeśli dotyczą one funkcjonariuszy publicznych, albo osób pełniących funkcje publiczne. Takie stanowisko zajął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 stycznia 2013 r. stwierdzając m.in. że do orzeczeń dyscyplinarnych członków korpusu służby cywilnej nie ma zastosowania art. 27 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast gwarancję prawa powszechnego dostępu do informacji publicznej. Prawo to obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym m.in. organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), będące w posiadaniu takich informacji. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. wynika ponadto, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego wypracowanego w oparciu o ww. przepisy przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzą publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i danych, którą jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Mając powyższe na uwadze bezsporne jest w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, że żądana w pkt 3 wniosku Stowarzyszenia informacja jest informacją publiczną, natomiast Dyrektor Izby Skarbowej w [...] jako organ szeroko rozumianej władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże podkreślenia wymaga, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. W myśl bowiem przepisu art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Na ograniczenie wynikające z powyższego przepisu powołał się w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w [...], odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Nie wykazał jednak, jeśli chodzi o art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jakie przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, uniemożliwiają udostępnienie informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do ograniczenia wynikającego z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ powołał się na konieczność ochrony danych osobowych indywidualnych pracowników Izby, gwarantowanej przez przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Stwierdził bowiem, że ochrona danych o karach porządkowych zastosowanych wobec konkretnych pracowników, wynika wprost z art. 27 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto wyraził pogląd, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. nr 62, poz. 286 ze zm.), dokumenty związane z wymierzeniem pracownikowi kary porządkowej dołącza się do jego akt osobowych (część B), przez co informacja w tym zakresie staje się integralną częścią akt osobowych, do których dostęp jest ograniczony i wymaga zgody pracownika, którego dane dotyczą, jak stanowi m.in. art. 23 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Organy pominęły jednak całkowicie wyjątek przewidziany w przepisie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. i nie rozważyły, czy członek korpusu służby cywilnej, którego dotyczy przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 227, poz. 1505 ze zm.), przewidujący karę upomnienia na piśmie za mniejszej wagi naruszenie obowiązków, jest osobą pełniącą funkcję publiczną bądź mającą związek z pełnieniem tej funkcji. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 104 ustawy o służbie cywilnej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach członkowie korpusu służby cywilnej korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Z kolei w myśl przepisu art. 115 § 13 pkt 4 Kk, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej nie pełni wyłącznie czynności usługowych, skoro w art. 2 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej stanowi się, że tworzą go pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych m.in. w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, czy też urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej. Powyższe pozwala w ocenie Sądu przyjąć, że we wskazanym znaczeniu członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym, a więc osobą pełniącą funkcję publiczną bądź co najmniej mającą związek z jej pełnieniem. Stąd też informacja o ukaraniu członka korpusu służby cywilnej za naruszenie obowiązków związanych z wykonywaniem jego funkcji, jest informacją publiczną, która nie podlega ograniczeniu wynikającemu z przepisu art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Tym samym nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu jako zasadne Sąd ocenił podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych za wyjątkiem naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Trzeba bowiem zauważyć, że postępowanie zakończone decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej ma specyficzny charakter, a jego istotą jest to, iż akta nie zawierają tych zebranych dowodów i materiałów, których udostępnienia odmówiono, a co do których skarżąca mogłaby się wypowiedzieć. Natomiast skarżąca nie była pozbawiona prawa do zgłoszenia żądań na każdym etapie postępowania. Nie jest ponadto uzasadniony wniosek dotyczący nakazania podmiotowi obowiązanemu udostępnienia informacji publicznej, gdyż przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której legalność Sąd bada, a nie bezczynność podmiotu obowiązanego. Także wniosek o włączenie do akt sprawy uwierzytelnionej kopii upomnienia nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jeszcze przed rozstrzygnięciem Sądu kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skarżąca uzyskałaby dostęp do żądanej informacji. Rozpoznając ponownie wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej organy będą zobowiązane do wzięcia pod uwagę dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200, powołanej ustawy.