VII SA/Wa 1550/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2013 r., znak [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności co do punktu II decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]grudnia 2012 r., znak [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]maja 2013 r. nr [...]po rozpatrzeniu wniosku K. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2013 r. znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. znak: [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestorowi K. C., rozbiórkę wybudowanego zbiornika wodnego (stawu) w sąsiedztwie drogi krajowej [...] na 231+000km w P., na działce nr ewid. [...], budowli wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz utrzymującej w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. nakładające na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego na K. C. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 lipca 2012 r. określonych dokumentów: (1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek [działki] nr ewid. [...], w P., (2) projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, sporządzonego na aktualnej [mapie], obejmującego: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób doprowadzania i odprowadzania wód, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów rzędnych i wzajemnych odległości, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1, obszarem oddziaływania, (3) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (w tym właścicieli: drogi krajowej [...], linii telefonii światłowodowej, wodociągu Ø 160, cieku wodnego oraz pozwolenie wodno-prawne), sporządzonego przez osobę legitymującą się uprawnieniami do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie). Pismem z dnia 9 maja 2013 r. K. C. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc, że żaden z organów nadzoru budowlanego nie ustalił jednoznacznie, na czym polegała "budowa" zbiornika wodnego; kluczowym dokumentem w sprawie jest protokół z wizji z dnia 17 stycznia 2005 r. Skarżący podniósł, że we wniosku z dnia 23 stycznia 2013 r. wyjaśnił, że brak rozstrzygnięcia merytorycznego po upływie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego, skutkuje umorzeniem postępowania. Zdaniem skarżącego, ma to zastosowanie do dyspozycji opartej o art. 51 Prawa budowlanego, ale też każdej innej decyzji merytorycznej. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia [...]kwietnia 2013 r. jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Została wydana w trybie nadzwyczajnym, ma charakter wyjątkowy, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 kpa. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii czysto prawnych - ustalenia, ust czy badana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka ocena jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, w związku z tym, brak było podstaw, zdaniem organu, do stwierdzenia jej nieważności. Istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w każdym przypadku musi być w sposób niewątpliwy wykazane. Istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji czy domniemywaniu. Utrzymana w mocy przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z ustaleń organu wynika, że sporny staw wybudowany przez K. C. w miejscowości P., stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor na jego wykonanie winien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże inwestor takiego pozwolenia nie posiadał. W związku z tym, zdaniem organu, do przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie ma art. 48 Prawo budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]umożliwił inwestorowi legalizację dokonanej przez niego samowoli, nakładając postanowieniem z dnia [...]czerwca 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, [obowiązek] przedłożenia stosownych dokumentów w terminie do 30 lipca 2012 r., których jednakże zobowiązany nie przedłożył, w związku z czym obowiązkiem organu było nakazanie rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1, czyli nakaz rozbiórki. Zdaniem organu, okoliczności podniesione przez skarżącego nie mają wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji z dnia [...]kwietnia 2013 r. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zgromadził materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynikało, że sporny zbiornik wodny zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Potwierdzają to oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]w dniu [...]stycznia 2005 r. a także dokumentacja fotograficzna zbiornika wodnego wykonana w dniu 23 lutego 2006 r. Organ powiatowy przeprowadził także rozprawę administracyjną, w trakcie której K. C. oświadczył, że prace prowadzone były w m-cu wrześniu - październiku 2004 r. W dniu 25 lipca 2007 r., podczas kontroli obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w stawie hodowane są ryby. Z notatki służbowej z dnia 11 maja 2012 r., sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]wynika, że dokonano sprawdzenia w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami operatu [...]z dnia [...]lutego 2005 r. i stwierdzono, że przedmiotowym operatem właściciel nieruchomości [...] - K. C., zmienił sposób użytkowania działki z użytku kV czyli łąka, na Wir - wody, stawy. Operat złożono w lutym 2005 r., i wydano właścicielowi mapę z wprowadzoną zmianą. Organ zaznaczył, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę linii światłowodowej w relacji [...]-[...]z 1995 r. w postaci map, nie potwierdza istnienia wcześniej stawu na przedmiotowej działce. Dlatego też, zdaniem organu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały w/w roboty wykonane przez K. C., jako budowę stawu, dokonaną bez wymaganego pozwolenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, w ocenie którego nie wydawanie rozstrzygnięcia merytorycznego po upływie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 50 Prawa budowlanego, skutkuje umorzeniem postępowania, czego organy nadzoru budowlanego nie uczyniły, organ wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]pismem z dnia 11 października 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnie wybudowanego zbiornika wodnego (stawu) w sąsiedztwie drogi krajowej [...]na 231+000km w P., na działce nr ewid. [...]. Początkowo organ powiatowy prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Po wyeliminowaniu rozstrzygnięć wydanych w tym trybie przez organy wyższego stopnia, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...]stycznia 2009 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, wstrzymał roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia obiektu - zbiornik wodny (staw rybny) wraz z urządzeniami na działce nr [...]w P., a następnie wydał decyzję w trybie art. 51 Prawa budowlanego, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]wdrożył tryb art. 48 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia[...]czerwca 2012 r., nałożył na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego na K. C. obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Organ zgodził się ze skarżącym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, jest jedynie wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 tej ustawy. Przepis art. 50 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny i prewencyjny i sam przez się ani nie rozstrzyga sprawy, ani jej nie kończy. W związku z tym wskazuje się również, że właściwą drogą do zakończenia postępowania w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego, jest jego umorzenie. Jakkolwiek w rozpatrywanym przypadku postępowanie prowadzone w trybie art. 50 Prawa budowlanego nie zostało umorzone, co stanowi naruszenie prawa, jednakże nie oznacza to, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. nakazująca na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę wybudowanego zbiornika wodnego rażąco narusza prawo. Inwestor wiedział o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem, jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 czerwca 2012 r. otrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. nakładające na niego obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 lipca 2012 r., stosownych dokumentów. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. utrzymana w mocy decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. jest jedynie konsekwencją nie wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. C.; zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, ponieważ [organ] nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2) art.8 kpa, ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, 3) art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez dopuszczenie wydania przez organ nadzoru budowlanego, po upływie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzji opartej o art. 48 Prawa budowlanego - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r., a Sąd po rozpatrzeniu skargi K. C. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję z dnia [...]kwietnia 2013 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności punktu II decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r., zaś w pozostałej części skargę oddalił. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem K. C. o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]grudnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję i poprzedzające ją postanowienie [decyzję] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. nakazującej rozbiórkę wybudowanego zbiornika wodnego (stawu) na działce nr [...] w P.. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w wyniku rozpatrzenia odwołania K. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. nakazującej inwestorowi K. C. rozbiórkę budowli wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - zbiornika wodnego (stawu), które to odwołanie obejmowało także zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] nakładające obowiązek przedłożenia w terminie do [...]lipca 2012 r. określonych dokumentów - (1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, oraz (2) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. 3.2. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2013 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...]kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r., którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]nakazującą K. C. rozbiórkę budowli wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - zbiornika wodnego (stawu) jest prawidłowa. Słusznie organ stwierdził, że działanie organu w trybie nadzwyczajnym - o stwierdzenie nieważności decyzji - ogranicza się do oceny zbadania, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 kpa. Ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, i należy podkreślić, że w postępowaniu tym organ nie przeprowadza postępowania co do istoty sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Słusznie również organ zauważył, że istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w każdym przypadku musi być w sposób niewątpliwy wykazane. Z akt sprawy wynika, że budowla - zbiornik wodny (staw rybny) posiadający instalacje nawadniające i odwadniające, wykonana przez K. C. w P. na działce nr ewid. [...]została wykonana samowolnie, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. umożliwił inwestorowi dokonanie legalizacji samowolnie wybudowanego stawu - po przedłożeniu w terminie do dnia 30 lipca 2012 r. określonych dokumentów, jednakże inwestor z możliwości tej nie skorzystał, czego konsekwencją było nakazanie inwestorowi rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika (stawu rybnego), o czym mowa w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. I w tej części zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]grudnia 2012 r. jest prawidłowa - nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, w związku z tym, brak było podstaw, jak słusznie stwierdził organ, do stwierdzenia jej nieważności. 3.3. Odnosząc się jednakże do decyzji z dnia [...]grudnia 2012 r. w części określonej jako pkt 2, którym organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. nakładające obowiązek przedłożenia w terminie do 30 lipca określonych dokumentów - stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie to jest niedopuszczalne, bowiem postanowienie to jest niezaskarżalne w odrębnym trybie zażaleniowym. Ponieważ jest to element stanu faktycznego, to podlega badaniu w ramach art. 80 kpa, i dlatego w tym zakresie zaskarżona decyzja została uchylona. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.