I SAB/Wa 201/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o podział nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 22 marca 2013 r. Spółdzielnia [...] z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego B. C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w dniu 22 czerwca 2010 r. o podział nieruchomości oznaczonych jako działki ew. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz działki [...] w obrębie [...], działki nr [...] z obrębu [...], nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] , nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo złożenia wszystkich niezbędnych dokumentów pismem uzupełniającym z dnia 28 lutego 2011 r., organ odmówił wydania stosownej decyzji, twierdząc, że zgodnie z art. 97 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o podział nieruchomości powinni złożyć wszyscy użytkownicy wieczyści nieruchomości, której wniosek o podział dotyczy. Tym samym Spółdzielnia według organu powinna uzupełnić wniosek o zgodę na podział właścicieli lokali - współużytkowników wieczystych gruntu, na którym usytuowane są budynki z wyodrębnionymi lokalami. Skarżący nie godząc się z tym stanowiskiem, pismem z dnia 28 stycznia 2013r., wezwał organ na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Pomimo tego pismem z dnia 19 lutego 2013 r., Prezydent podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o konieczności złożenia wniosku przez wszystkich właścicieli lokali. W ocenie skarżącego działania takie są sprzeczne z art. 27 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 tej ustawy. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli więc ze spółdzielni mieszkaniowej nie wyodrębniła się wspólnota mieszkaniowa, zarząd nad nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa, bez względu na to czy współużytkownicy wieczyści są jej członkami, czy też nie. Organ jest zatem w błędzie twierdzący, że art. 97 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w stosunku do treści art. 27 ust 2. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie ma żadnych podstaw do wyłączenia zastosowanie regulacji o zarządzie powierzonym zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do postępowania o podział nieruchomości. Tym samym, do zarządu sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową będą miały zastosowanie przepisy ustawy prawo spółdzielcze, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, oraz statutu spółdzielni. To te akty prawne określają na jakich zasadach i w jakim trybie spółdzielnia mieszkaniowa dokonuje określone czynności prawne. Skarżący podkreślił, że Spółdzielnia [...] sprawując zarząd powierzony ma umocowanie do reprezentowania wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości stanowiących zasób mieszkaniowy spółdzielni i tym samym w rozpoznawanej sprawie nie ma obowiązku uzyskania zgody wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Ponadto przepisy ustawy prawo spółdzielcze oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie zawierają regulacji związanych z zarządzaniem nieruchomościami pod kątem oceny, czy dana czynność stanowi czynność zwykłego zarządu, czy przekraczającą zwykły zarząd. To zarząd spółdzielni kieruje jej działalnością (art. 48 §1 i 2 prawa spółdzielczego), a tylko dla niektórych czynności wskazanych ustawą wymagana jest zgoda innego organu spółdzielni lub dokonywana jest przez inny organ spółdzielni (rady nadzorczej lub walnego zgromadzenia). Taką czynnością nie jest jednak złożenie wniosku o podział nieruchomości. Również statut S. nie zastrzega tej czynności dla innego organu (lub zgody innego organu). W ocenie skarżącego przywołana argumentacja przemawia za uznaniem, że organ bezpodstawnie odmawia wydania decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, nie zachowując przy tym terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy w kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu treść art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w stosunku do treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że wniosek o podział nieruchomości powinni złożyć wszyscy użytkownicy wieczyści nieruchomości, której wniosek o podział dotyczy - maja oni interes prawny w tym postępowaniu. Ponieważ Spółdzielnia nie uzupełniła swojego wniosku o zgodę wszystkich użytkowników wieczystych na podział, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a przedmiotowy wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, o czym Spółdzielnia została poinformowana pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. W ocenie Prezydenta przytoczone powyżej fakty nie wskazują więc, aby organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. z 2012r. poz. 1270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawna. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 k.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 k.p.a. tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 k.p.a. lub przepisach szczególnych. Opisana powyżej reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma charakter reguły generalnej mającej zastosowanie także w sprawach administracyjnych rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz.651 ze zm. ), której przepisy stanowiły podstawę prawną wniosków Spółdzielni [...] w W. o podział nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz działki [...] w obrębie [...], działki nr [...] z obrębu [...], nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] , nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Dla przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestii, czy uzasadnione było żądanie od skarżącej Spółdzielni przedstawienia zgody wszystkich użytkowników wieczystych na podział przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ww ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd.( ust. 2). Zgodnie zaś z unormowaniem zawartym w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 26 tej ustawy. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Przepis ten przyznaje zatem spółdzielni mieszkaniowej uprawnienie zarządcy nieruchomości wspólnej. Jednocześnie jednakże wyłącza on stosowanie regulacji dotyczących zarządu nieruchomością wspólną zawartych w ustawie o własności lokali. W szczególności nie mają więc zastosowania przepisy dotyczące dokonywania czynności przekraczającej zwykły zarząd. Nie ulega przy tym jakimkolwiek wątpliwościom, że dokonanie podziału nieruchomości pozostającej we współużytkowaniu wieczystym jest czynnością prawną przekraczającą zwykły zarząd. W związku z wyłączeniem stosowania ustawy o własności lokali, zastosowanie znajdą ogólne zasady dotyczące zarządu nieruchomością wspólną zawarte w kodeksie cywilnym. Podstawowe znaczenie ma przy tym art. 199 k.c. stanowiący, że do podjęcia czynności przekraczającej zwykły zarząd wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Spółdzielnia mieszkaniowa nie jest więc w świetle art. 27 ust. 2 zd. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawniona z mocy prawa do reprezentowania właścicieli lokali i współużytkowników wieczystych nieruchomości w sprawie o podział tej nieruchomości wspólnej, jako czynności przekraczającej zwykły zarząd. W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych należy uznać, że obligatoryjnym elementem wniosku o podział nieruchomości jest zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych na dokonanie takiego podziału. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez skarżącą Spółdzielnię, że do przedmiotowego wniosku nie została dołączona zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych na podział nieruchomości. Zasadnie zatem Prezydent W. – uznając to za brak formalny wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wnioskodawcę, czyli Spółdzielnię do usunięcia braków wniosku o podział nieruchomości poprzez dołączenie zgody właścicieli lokali, współużytkowników wieczystych gruntu, na którym usytuowane są budynki z lokalami wyodrębnionymi na wnioskowany podział pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Bezsporne w sprawie jest również to, że w zastrzeżonym terminie ten brak nie został usunięty, co obligowało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Taki bowiem skutek niezastosowania się wnoszącego podanie do wezwania organu skierowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przewidział ustawodawca w tym przepisie, nie określając przy tym formy czynności właściwego organu administracji publicznej. W okolicznościach istniejących w sprawie należy dodatkowo wyjaśnić, że obowiązek załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. istnieje od wszczęcia postępowania, a taki skutek procesowy może wywołać wyłącznie niewadliwy formalnie wniosek (chyba, że wszczęcie postępowania następuje na zasadzie oficjalności). W sytuacji, gdy z powodu ułomności wniosku nie nastąpiło wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej właściwy organ nie był podporządkowany rygorom kodeksu postępowania administracyjnego przyjętym w dziale I i II tej ustawy procesowej, a to eliminowało m.in. jego obowiązki wynikające z art. 61 § 4, art. 35 i art. 36 oraz art. 104 k.p.a. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezydentowi W. nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać należy, że skarżąca Spółdzielnia przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W. winna wyczerpać tryb określony w art.37 § 1 k.p.a. poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, czego nie uczyniła, a co winno z kolei spowodować odrzucenie niniejszej skargi. Sąd jednakże uznał za wyczerpanie wskazanego wyżej trybu poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ w takiej sytuacji Prezydent W. powinien zakwalifikować wezwanie z dnia 28 stycznia 2013r. jako zażalenie i przesłać go do organu wyższego stopnia ( pomimo złożenia go przez profesjonalnego pełnomocnika). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.