II SA/Po 819/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.-B. P. W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił L. K.-F., A. P. W. Sp. z o.o. w P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu reklamowego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] , arkusz mapy [...], obręb K., przy ul. J. H. D. [...] w P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2012 r. skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dla działki objętej wnioskiem inwestora nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 147 m od granic działki inwestora, co stanowi 3-krotność szerokości jej frontu (ok. 49 m). W tak określonym obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości, położone przy ul. D., ul. W., ul. P., ul. M. i ul. D. Zarówno w południowej, jak i północnej części ul. D. obszar analizowany zabudowany jest budynkami o funkcji usługowej i handlowej oraz budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi w głębi terenu. Ponadto, w południowej części tego obszaru występują również ogródki działkowe. W północnej części zabudowa jest uporządkowana, występuje tam również jedna wolnostojąca reklama o wielkości 1,5 m x 0,5 m. W obszarze tym wzdłuż drogi krajowej ul. D. przebiega droga serwisowa wraz z pasem rozdziału obsadzonym niską zielenią. Odmiennie kształtuje się zabudowa w południowej części ul. D., gdzie znajduje się teren objęty wnioskiem. Istniejąca na tym terenie zabudowa usługowa ma charakter substandardowy w postaci tymczasowych pawilonów oraz chaotycznie rozmieszczonej zabudowy, powstałej w wyniku prowadzenia tam niekontrolowanej rozbudowy i nadbudowy. Z uwagi na specyfikę planowanej inwestycji organ odstąpił od badania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej. Za rozstrzygające uznano natomiast badanie predyspozycji terenu inwestora pod lokalizację nośnika reklamowego w sąsiedztwie pasa drogowego ul. D. Jednocześnie, ze względu na bardzo duże gabaryty planowanego nośnika reklamowego, zlokalizowanego przy drodze krajowej i w istotny sposób zmieniającego standardy przestrzenne konieczne było odwołanie się do pojęcia ładu przestrzennego. Analiza urbanistyczna wykazała, iż w badanym obszarze istnieje nośnik reklamowy o zbliżonych parametrach do wnioskowanego, ale nośnik ten nie posiada dokumentów stwierdzających legalność jego realizacji. Ponadto, nośnik reklamowy nie może kształtować standardów zabudowy, zwłaszcza w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej. Tymczasem planowany pylon reklamowy zlokalizowany ma być bezpośrednio przy pasie drogowym ul. D. W toku postępowania organ uzyskał negatywną opinię Z. D. M. z dnia [...] października 2012 r., znak [...], z uwagi na planowane nasadzenie rekompensacyjne drzew. Tym bardziej, że w pasie drogowym ul. D. na wysokości terenu objętego wnioskiem, brak jest zadrzewienia przydrożnego. Z uwagi na intensyfikację zabudowy w centrum miasta, a tym samym wypierania zieleni z tych terenów, system zieleni jest rekompensowany przez zadrzewianie pasów drogowych poza ścisłym centrum na terenach o zabudowie ekstensywnej. Budowa nośnika reklamowego w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego planowanego do zadrzewienia może zatem w przyszłości rodzić konflikty, gdyż korona drzew będzie zasłaniać tablicę reklamową, co z kolei może skłaniać właściciela pylonu do usunięcia zaistniałego problemu. Poza tym zieleń przydrożna powinna być możliwie najlepiej dostosowana do funkcji drogi oraz spełniać swoje funkcje; ma ona znaczenie osłonowe w kontekście funkcji krajobrazowej. Pełni ona również funkcję izolacyjną, mającą na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń komunikacyjnych emitowanych liniowo w pasach drogowych, w tym także hałasu. Obcinanie korony drzew, a tym samym przerywanie szpaleru zadrzewienia przydrożnego, zniweluje funkcje, jakie pełnić ma zieleń przydrożna. Organ dodatkowo powołał się na definicję legalną zieleni przydrożnej z art. 4 ust. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.), dotyczącego kwestii lokalizacji zieleni przy drogach publicznych. Dlatego zamierzona inwestycja, polegająca na budowie nośnika reklamowego o planszy widokowej w wymiarach 3 m x 3 m oraz wysokości 10 m (wysokość tablicy widokowej: 3 m, wysokość słupa: 7 m) w żaden sposób nie jest zgodna ze specyfiką okolicy i tym samym nie kontynuuje dominującej funkcji oraz cech zagospodarowania analizowanego obszaru, co w konsekwencji oznacza, że nie zostały spełnione wymogi, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Za taką konkluzją przemawia dodatkowo brak możliwości ustalenia powierzchni, wysokości, szerokości i linii zabudowy istniejących reklam i szyldów jako kontynuacji tych wskaźników w obszarze analizowanym. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. A. Sp. z o.o. odwołał się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny, gdyż pozwala jedynie na rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, w ramach którego konieczne jest uzyskanie kolejnych decyzji i pozwoleń. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma przy tym charakter uznaniowego, a więc w razie spełnienia ustawowych przesłanek organ administracji publicznej nie może odmówić jej wydania. Stwierdzona w toku postępowania różnica w funkcji zabudowy istniejącej po obu stronach ulicy nie wystarcza do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odmienna konkluzja godziłaby natomiast w prawo inwestora do zagospodarowania należącego do niego gruntu. Tym bardziej, że prawo własności jest najszerszym z praw rzeczowych, a ingerencje w nie stanowią wyjątek. Z tej perspektywy organ I instancji naruszył zatem słuszny interes obywatela, o jakim mowa w art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie skrajnie niekorzystnej interpretacji art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja spełnia bowiem wszystkie ustawowe wymogi, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem w ogóle, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie miałoby naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa. Teren, na którym inwestycja miałaby być zrealizowana, położony jest przy drodze i w znacznej części zabudowy budynkami o funkcji usługowej oraz w mniejszym stopniu budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Zabudowie tej towarzyszą tablice reklamowo-informacyjne, jak również wolnostojące nośniki reklamowe. Trudno zatem wskazać bardziej naturalny obszar dla lokalizacji pylonu reklamowego. Argument o sprzeczności funkcji planowanej inwestycji z funkcją istniejącej już zabudowy należy więc uznać za bezpodstawny. Tym bardziej, że zlokalizowany w najbliższej okolicy sklep "B." nie miał żadnych problemów z uzyskaniem niezbędnych decyzji i pozwoleń na zbudowanie pylonu reklamowego. Organ I instancji zauważył także, że występujący w obszarze analizowanym nośnik reklamowy o zbliżonych parametrach do planowanego nie posiada dokumentów stwierdzających jego wzniesienie zgodnie z przepisami. Pogląd ten nie uzasadnia jednak wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w ramach takiego postępowania organy administracji publicznej w ogóle nie badają kwestii legalności istniejącej zabudowy. W przypadku wątpliwości co do zgodności z prawem danej zabudowy organ I instancji powinien był wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego, który rozstrzygnąłby tę kwestię. Podobnie nietrafny jest argument o ewentualnej kolizji planowanej inwestycji z zielenią przydrożną. Bezpodstawne jest bowiem sugerowanie, że hipotetyczny konflikt rozwiązany zostanie w sposób nielegalny przez skarżącą poprzez usunięcie korony drzew zasłaniającej nośnik reklamowy. Poza tym sygnalizowana kolizja nie występowałaby w rzeczywistości, gdyż ze względu na niewielkie rozmiary pylonu reklamowego nie naruszałby on ładu przestrzennego ukształtowanego przez drzewa, które zresztą zostaną dopiero nasadzone w przyszłości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 7, art. 77 § 1 i art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 56 w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1, 6 i 7 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył obszernie przepisy cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589). Odnosząc się do rozważanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje w zgodzie z tymi przepisami, a poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne i prawne zasługują na aprobatę. Wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wykazały bowiem, że planowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu, funkcji oraz wysokości występujących w obszarze analizowanym. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. A. Sp. z o.o. zaskarżyło powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji bezkrytycznie przyjął ustalenia organu I instancji, ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisów i krótkiego podsumowania, w którym dotychczasowe postępowanie zostało uznane za prawidłowe. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoje wywody, zawarte w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., podkreślając zarazem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2012 r., naruszając tym samym także art. 107 § 2 w zw. z art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 98 poz. 1071 z późn. zm.), postępowanie administracyjnej jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy, przy czym rola organu II instancji nie ogranicza się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpoznać całą sprawę. Z tej perspektywy należy zatem zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] (k. 10-12 akt adm. organu II instancji), które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez Prezydenta Miasta P. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. (k. 1-6 akt adm. organu II instancji), mimo że zostały one dostatecznie klarownie wyartykułowane. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ II instancji naruszył w niniejszej sprawie zasadę wyrażoną w art. 11 k.p.a., nie rozpoznając w istocie sprawy w sposób merytoryczny po raz drugi. Ponadto, w świetle dotychczasowych rozważań zastrzeżenia budzi również uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. jest ograniczone do absolutnego minimum, podczas gdy uzasadnienie prawne nie pozwala w istocie na rekonstrukcję motywów, jakimi kierował się organ II instancji. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło również art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie obu wymienionych przepisów uzasadniało już wyeliminowanie rozważanej decyzji z obrotu prawnego. Niemniej, ze względu na bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska organu I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., konieczne jest także odniesienie się do zawartego tam stanowiska. Najpierw należy jednak zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. A. Sp. z o.o. w P. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu reklamowego na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., przy ul. D. i ul. W. w P. (k. 1-4 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę można uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, określenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Jak wynika przy tym z art., 61 ust. 1 tejże ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nadto (5) decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy tryb badania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, określa z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z analizy urbanistycznej z dnia [...] października 2012 r. wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w promieniu 149 m od granic działki nr [...], co odpowiada 3-krotności szerokości jej elewacji frontowej, wynoszącej ok. 49 m. Tym samym za spełniony należy uznać opisany wyżej wymóg z § 3 powołanego rozporządzenia. Na tak zakreślonym obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestora występuje zabudowa o funkcji handlowo-usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowie usługowo-handlowej towarzyszą niewielkie wolnostojące nośniki reklamowe, które nie zaburzają ładu przestrzennego. W południowej części tego obszaru znajdują się ogrody działkowe. Na badanym obszarze przeważają tablice reklamowo-informacyjne i szyldy zlokalizowane na elewacjach budynków handlowo-usługowych. Występuje tam również jedna wolnostojąca reklama o wielkości 1,5 m x 0,5 m. Poza tym znajdują się tam jeszcze 2 nośniki reklamowe, z których jeden posiada parametry zbliżone do planowanego pylonu reklamowego, lecz mają być one zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto, z analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa posiada wysokość od ok. 4 m do ok. 9 m, przy czym wysokość wolnostojących tablic reklamowych wynosi ok. 2 m. Linia zabudowy jest natomiast nieuporządkowana i przebiega w odległości od ok. 3 m do ok. 13 m od linii rozgraniczających ulice. Trzeba przy tym zauważyć, że z uwagi na specyfikę rozważanej inwestycji odstąpiono od badania współczynnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na (1) brak podobnego obiektu budowlanego, pozwalającego na ustalenie parametrów nowej zabudowy, oraz (2) kolizję przedsięwzięcia z przyszłym zadrzewieniem w obszarze pasa drogowego ul. D. Argumentacja ta może jednak budzić wątpliwości, co w konsekwencji dodatkowo negatywnie oddziaływało na ocenę zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r., w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w pełni stanowisko Prezydenta Miasta P. Trzeba bowiem zaznaczyć, że wbrew argumentacji skarżącego, organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby bowiem do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego. Niemniej, ta ogólna konkluzja nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą samodzielnie określać w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które obiekty budowlane uznają za samowolnie wzniesione. Pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest bowiem jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny, np. poprzez otrzymanie informacji od organów nadzoru budowlanego albo poprzez skierowanie do nich stosownego wystąpienia. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika by organy administracji publicznej podjęły jakąkolwiek próbę weryfikacji ogólnego stwierdzenia zawartego w analizie urbanistycznej o nielegalnym wzniesieniu dwóch nośników reklamowych, z których jeden posiadał parametry zbliżone do rozważanego pylonu reklamowego. W konsekwencji więc pominięcie tych dwóch obiektów budowlanych w toku badania, na ile planowane przedsięwzięcie nawiązuje do istniejącej zabudowy, mogło mieć w niniejszej sprawie charakter arbitralny, bowiem dopiero przedstawienie dowodu na okoliczność wzniesienia wspomnianych nośników niezgodnie z prawem zwalniałoby organy administracji publicznej z zarzutu dowolności. Organ odwoławczy powinien był więc rozważyć czy pominięcie tych dwóch nośników nie stanowiło naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poważne wątpliwości może także budzić pogląd organu I instancji, w świetle którego planowana inwestycja pozostawałaby w kolizji z zamierzonym nasadzeniem roślinności przydrożnej. Taka kolizja ma w istocie jedynie charakter potencjalny, skoro drzewa nie zostały nawet jeszcze zasadzone. Nadto omawiany pylon reklamowy ma być zlokalizowany poza pasem drogowym ul. D., a zatem nie dojdzie do bezpośredniej ingerencji w sferę roślinności przydrożnej. Kwestia możliwego konfliktu na tle przesłaniania nośnika reklamowego przez korony drzew ma natomiast jedynie charakter hipotetyczny i nie może przesądzać o odmowie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Nie ulega zarazem wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ II instancji nie poczynił tymczasem żadnych własnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz nie rozważył ponownie zgromadzonego materiału dowodowego, uznając za udowodnione okoliczności podniesione przez organ I instancji bez ich weryfikacji i podzielając jego poglądy prawne bez ich dostatecznej analizy . W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w szczególności merytorycznie odnieść się do odwołania skarżącego, a nadto przeanalizowć i odnieść się do argumentów podnoszonych w decyzji organu I instancji, w tym dotyczących kwestii kolizji inwestycji z zielenią przydrożną, czy zasadności pominięcia w ramach analizy urbanistycznej dwóch istniejących już nośników reklamowych. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy.