I SA/Wa 844/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G., oznaczonej jako działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. Wójt Gminy B. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości Skarbu Państwa, składającej się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...] - położonych w G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G, oznaczonej jako działki nr [....] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niniejsza nieruchomość nie jest w całości nieruchomością rolną, stąd nie jest możliwe przekazanie jej w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.) na rzecz Gminy B.. Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł Wójt Gminy B., w wyniku którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w art. 1 pkt 1 określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, miało nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Następnie organ wyjaśnił, że z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwa[...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. wynika, że działki nr [...] w dniu 1 lipca 2000 r. zlokalizowane były w części w terenach oznaczonych symbolem 11UZ - adaptowany teren ośrodka resocjalizacji [...] w terenie usług z zielenią towarzyszącą, w pozostałej części w terenie upraw polowych. Ponadto, Minister wskazał, że w granicach obejmujących działkę nr [...] znajduje się park wpisany do rejestru zabytków pod Nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że obydwie działki zabudowane są budynkami. Organ odwoławczy podkreślił, że z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, iż nieruchomość stawała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., gdy spełnione były łącznie dwie przesłanki: 1) nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, oraz 2) była położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że działki nr [...] nie spełniają drugiej przesłanki określonej w art. 1 powołanej ustawy, bowiem w dniu 1 lipca 2000 r. nie były w całości położone na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniu twierdzenia Wójta Gminy B., że nabycie przez gminę prawa własności może dotyczyć części nieruchomości spełniającej przesłanki określone w art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i wówczas dochodzi do podziału nieruchomości na część spełniającą przesłanki do nabycia przez gminę prawa własności oraz część, która z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa, Minister stwierdził, że pogląd ten nie znajduje uzasadnienia na gruncie ustawy z dnia 19 października 1991 r. Zdaniem organu odwoławczego, treść art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 omawianej ustawy jednoznacznie wskazuje, że odnosi się do stanu prawnego wyłącznie całych nieruchomości. Przyjęcie stanowiska wyrażonego w odwołaniu przez Wójta Gminy B. mogłoby prowadzić w wielu przypadkach do powstania nieruchomości, które ze względu na swoją powierzchnię i ukształtowanie nie mogłyby być w żaden sposób wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej (np. bardzo małe, bez dostępu do drogi, bez fizycznej możliwości zagospodarowania zgodnego z ich przeznaczeniem). Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina B.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231 poz. 1700 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te odnoszą się wyłącznie do całych nieruchomości, co skutkowało odmową stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu G. mimo, iż nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przeznaczona była na cele gospodarki rolnej z wyłączeniem jedynie terenu oznaczonego symbolem 11UZ przeznaczonym na usługi z zielenią towarzyszącą. 2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełniającego przeprowadzenia dowodów celem ustalenia jaka część nieruchomości objęta wnioskiem Gminy B. miała charakter nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46 k.c. i była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez niestwierdzenie nabycia własności części przedmiotowej nieruchomości przez Gminę B. Mając powyższe na względzie Gmina B. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G. oznaczonej jako działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 29 października 2013 r., w odpowiedzi na zobowiązanie skarżącej przez Sąd, Gmina B. dodatkowo wyjaśniła, że na dzień 1 lipca 2000 r. ww. działki nr [...] – zgodnie z zapisami wówczas obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...]- zlokalizowane były: – w środkowej ich części w ternie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11Z – adaptowany teren ośrodka resocjalizacji [...] w terenie usług z zielenią towarzyszącą; – w północnej części działki nr [...] w terenie zaopatrzenia w wodę oznaczonym na rysunku planu symbolem WZ; – w południowo-wschodniej części działki nr [...] oraz w południowej części działki nr [...] w terenie łąk i pastwisk (symbol RZ) oznaczonym na rysunku planu kolorem zielonym, zgodnie z oznaczeniem użytkowania terenu umieszczonego w legendzie rysunku do planu; – w pozostałej części działek w terenie upraw polowych (symbol RP) oznaczonym na rysunku planu kolorem żółtym, zgodnie z oznaczeniem użytkowania terenu umieszczonego w legendzie rysunku do planu. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że w chwili obecnej ww. działki nie są objęte działaniem żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy nieruchomość położona w obrębie , oznaczona ewidencyjnie jako działki nr [..] i nr [...], uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] spełnia warunki wynikające z art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na których są położone. Nieruchomości rolne, o których mowa w tym przepisie to nieruchomości o jakich stanowi art. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Natomiast Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z art. 461 k.c. wynika więc, że cechą wyróżniającą nieruchomość rolną jest możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika zatem, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 19 października 1991 r. są nieruchomości zdefiniowane w Kodeksie cywilnym i stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Przy czym, w ocenie Sądu, nieruchomość z art. 1 powołanej ustawy musi mieć ustalone granice i właściciela i w tych granicach powinna spełniać warunki wynikające z tego przepisu. Za stanowiskiem takim przemawia orzecznictwo sądowe, zgodnie z którymi dwie działki gruntu graniczące ze sobą i należące do tego samego właściciela, dla których jest prowadzona jedna księga wieczysta, uznawane są za jedną nieruchomość gruntową, natomiast stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tę tracą w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej (post. SN z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt IV CK 114/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 201; wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt II CKN 1306/00, Lex nr 83961). Zatem, dla zastosowania art. 13 powołanej ustawy konieczne jest ustalenie stanu nieruchomości w dniu 30 czerwca 2000 r., gdyż tylko nieruchomości nieprzekazane do Agencji do tej daty ostatecznymi decyzjami stają się z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. własnością gmin, przy czym w przedmiotowej sprawie chodzi o stan jednej nieruchomości składającej się z dwóch graniczących działek (częściowo zabudowanych) o łącznej powierzchni [...]. Z akt sprawy wynika, że na ww. datę nieruchomość, której komunalizacji domaga się Gmina B. stanowiła dwie działki ewidencyjne o nr [...]. Oznaczenie ewidencyjne tych działek nie zmieniło się do dnia orzekania przez organy administracji. Według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...] działki nr [...] stanowiły bez wątpienia nieruchomość o charakterze mieszanym, gdyż położone były: 1) w środkowej ich części w terenie oznaczonym symbolem 11Z, tj. w terenie usług z zielenią towarzyszącą; ponadto teren ten został adaptowany na cele ośrodka resocjalizacji [...], zaś w granicach obejmujących działkę nr [...] znajduje się park wpisany do rejestru zabytków pod Nr [...] (teren oznaczony na mapie kolorem czerwonym); 2) w północnej części działki nr [...] w terenie zaopatrzenia w wodę (oznaczonym symbolem WZ); 3) w południowo-wschodniej części działki nr [...] oraz w południowej części działki nr [...] w terenie łąk i pastwisk (oznaczenie symbolem RZ, kolorem zielonym); oraz 4) w pozostałej części działek w terenie upraw polowych (oznaczenie symbolem RP, kolorem żółtym). Skoro więc ww. nieruchomość - na dzień 30 czerwca 2000 r. - nie spełniała łącznie dwóch warunków wynikających z art. 1 pkt 1 powołanej ustawy (nie była w jej zakreślonych granicach nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i nie była w tych granicach w całości przeznaczona w planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. na cele gospodarki rolnej) - to tym samym nie można twierdzić, iż są podstawy do nieodpłatnego przejęcia tej nieruchomości przez gminę ex lege. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej co do obowiązku Wojewody dotyczącego dokonania komunalizacji tych części działek, które na dzień 30 czerwca 2000 r., w jej ocenie, spełniały przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. Chodzi tutaj Gminie o bliżej nieokreślone pod względem powierzchni części działki nr [...], położone w terenie upraw polowych (RP) oraz łąk i pastwisk (RZ). Za nietrafnością tego stanowiska przemawia także inna okoliczność, na którą słusznie zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Otóż przepisy ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie mogą w żaden sposób stanowić podstawy prawnej do podziału z mocy prawa spornej nieruchomości (na te części ewidencyjne działki, które warunki z art. 1 pkt 1 ww. ustawy spełniałyby). Tym samym nie można uznać, że z dniem 1 lipca 2000 r. Gmina B. stała się zgodnie z ustawową dyspozycją i na mocy samego prawa, właścicielem nieokreślonych bliżej części nieruchomości, położonych w granicach terenu oznaczonego symbolem RP i RZ. Ustawa z 1991 r. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, iż jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości (na tę konieczność wskazuje Gmina B. w zarzutach skargi), które przeszły na własność gmin (w niniejszej sprawie z dniem 1 lipca 2000 r.), Wojewoda nie wydaje decyzji o podziale nieruchomości. Skoro takiej regulacji ustawodawca nie wprowadził, wnioskować należy, iż jego intencją było zapobieżenie powstawaniu nieruchomości, które ze względu na swoje cechy (mała powierzchnia, ukształtowanie, brak dostępu do drogi) nie mogłyby być wykorzystywane na cele prowadzenia działalności rolniczej. Powyższe oznacza, że na dzień 30 czerwca 2000 r. przedmiotowa nieruchomość składająca się z dwóch działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] - posiadająca charakter mieszany - nie spełnia warunków wynikających z art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270) - orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2