I OSK 394/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 916/13 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 916/13 oddalił skargę Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o przedmiocie zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta [...] decyzją z [...] października 2002 r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, dalej "ugn") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa") orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. S. części działki nr [...] położonej w M. gm. W. K. S. pismem z 28 marca 2008 r. ponownie wniosła o zwrot wywłaszczonych nieruchomości o nr [...], [...] i [...] z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że zmiana stanu prawnego dokonana art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., była o tyle istotna, że nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2002 r. ze sprawą zainicjowaną wnioskiem z [...] marca 2008r. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz K. S. działek: nr [...] o pow. 0,1065 ha i nr [...] o pow. 0,0953 ha, położonych w obr. M. jedn. ewid. W., objętych księgą wieczystą nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, że zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2004 r. była w tym przypadku o tyle istotna, że nie można mówić o tożsamości sprawy. Organ podał ponadto, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1969r. nr [...] został określony jako "budownictwo". Cel ten należało więc określić za pomocą zgromadzonej dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym zwłaszcza za pomocą decyzji lokalizacyjnej, w oparciu o którą decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Ww. decyzja wywłaszczeniowa wyraźnie powołuje się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] sierpnia 1965r., który to dokument ustalał lokalizację szczegółową "magazynów". Powyższe przesądza niewątpliwie, iż to właśnie budowa magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym) była celem wywłaszczenia ww. nieruchomości i cel ten nie został zrealizowany. Na powyższą decyzję Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ja w całości, zarzucając jej naruszenie art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez przyjęcie, że sprawa zwrotu nieruchomości może być ponownie rozstrzygnięta pomimo, że w sprawie została wydana wcześniej decyzja ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 12 listopada 2013 r. powyższą skargę oddalił. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie należy rozważyć, czy obecne żądanie zwrotu nieruchomości jest tożsame ze sprawą już rozstrzygniętą. W tym przedmiocie ocenił poglądy Wojewody [...] jako trafne. Sąd wskazał, że z dniem 22 września 2004 r. nastąpiła zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, która powoduje, że rozpatrywana obecnie sprawa zwrotowa stała się sprawą nową. W świetle obecnie obowiązującej regulacji nie ma znaczenia istnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, czy też utrata jej mocy. Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu ("nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany"). W związku z powyższym Sąd przyjął, że na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest nową sprawą, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania zwrotowego przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w zw. z art. 80 Kpa polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez uznanie, że przedmiotowa sprawa nie jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] października 2002 r. 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest nie stwierdził nieważności decyzji, mimo że dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej, istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy zmiana stanu prawnego wywołana zmianą treści art. 137 ust. 1 ugn wskutek wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, spowodowała, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji o braku tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Starosty [...] z [...] października 2002 r. a sprawą będąca przedmiotem skargi. Z dniem 22 września 2004 r. została ukształtowana całkowicie nowa treść art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez wprowadzenie przesłanki zbędności z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w okresie 10 lat od daty kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (zbędność poprzez zaniechanie zakończenia realizacji celu w racjonalnym terminie). Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, nie miała natomiast znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego we wspomnianej wyżej ostatecznej decyzji administracyjnej z 2002 r. W stanie prawnym obowiązującym do 22 września 2004 r. dla oceny zbędności znaczenie miało jedynie to, czy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (zbędność lokalizacyjna). Wskutek zmiany stanu prawnego powstała z kolei możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego niezależnie od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z [...] października 2002 r. Ta ważna okoliczność determinuje powstanie nowej sprawy w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 Kpa jest całkowicie nieuzasadniony. Natomiast całkowicie błędnie skonstruowany został zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 80 Kpa, ponieważ kwestia uznania, czy istnieje tożsamość spraw nie ma żadnego związku z zasadą swobodnej oceny dowodów, a jest to wyłącznie sfera dokonywania wykładni prawa. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.