VI SA/Wa 1682/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego R. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w [...], na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) – dalej także, jako P.o.n. lub ustawa, odmówiła aplikantowi notarialnemu R. M. wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej z powodu nieuzyskania pozytywnej oceny z kolokwium. Wskazując na przepis art. 40 ust. 9 P.o.n. Krajowa Rada Notarialna, uchwałą z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 ustaliła program aplikacji, na podstawie którego rady notarialne prowadziły szkolenia aplikantów. Organizację aplikacji określiło rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) – dalej także jako "rozporządzenie" - wydane na podstawie art. 75 ustawy. Na podstawie uchwały Krajowej Rady Notarialnej oraz § 13 wymienionego rozporządzenia, Rada Izby Notarialnej w [...] przeprowadziła w trakcie aplikacji kolokwium w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów wiedzy. Zdaniem organu samorządu zawodowego, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., zaświadczenie powinno stwierdzać okoliczności wskazane przez art. 72 § 1 P.o.n. oraz w § 6 i § 9 – 11 rozporządzenia. Ustalenia tych danych dokonano na podstawie dokumentacji dotyczącej aplikanta posiadanej przez Radę Izby Notarialnej w [...], jednakże te ustalenia nie uprawniały jeszcze do przyjęcia, że aplikant odbył aplikację w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy. Dane te, zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] oznaczały jedynie, że aplikant podjął próbę zaznajomienia się z zakresem programu szkolenia. Jednakże zaświadczenie o odbyciu aplikacji, zdaniem organu samorządu notarialnego, jeżeli ma uprawniać do przystąpienia do egzaminu notarialnego, powinno stanowić potwierdzenie, że aplikant opanował dziadziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, w którym umożliwia przystąpienie do tego egzaminu. W tym celu, na podstawie § 13 rozporządzenia i § 1 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 uchwały KRN, poddano aplikantów sprawdzianowi nabytej wiedzy w czasie aplikacji. Jak podkreślano, odbycie aplikacji nie może sprowadzać się wyłącznie do potwierdzenia uczestniczenia w zajęciach, gdyż wówczas szkolenie miałoby w istocie charakter iluzoryczny. Zgodnie zatem z art. 72 § 1 P.o.n. aplikant powinien wykazać się wykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem szkolenia. W konsekwencji niewykonanie tych obowiązków, potwierdzających zrealizowanie programu szkolenia, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Od uchwały R. M. złożył zażalenie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i potwierdzenie uprawnień do otrzymania wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w [...]. Uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Wskazując na poglądy doktryny odnoszące się do rozumienia "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego", KRN stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem owej "pieczy" dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji nabytej wiedzy przez aplikantów. Zdaniem organu samorządu tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia. Ustawodawca, jak podnoszono, celowo nie unormował w szerszym zakresie kwestii owych kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając to organom samorządu zawodowego. Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 P.o.n. do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej oddano ustalanie programu aplikacji, a więc uchwała KRN nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. ze zm. jest umocowana w wymienionych przepisach, zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości. W rozumieniu art. 74 § 2 ustawy przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Otrzymanie więc zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także ze zdaniem kolokwiów. Skoro zatem KRN w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia zaliczył. W ocenie KRN wniosek taki daje się wyprowadzić z treści przepisów rozporządzenia i z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. Celem każdego szkolenia jest konieczność sprawdzenia nabytej wiedzy, także w czasie trwania szkolenia, co jest potwierdzeniem spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój poziom wiedzy. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego, co jest logiczne. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do absurdalnych sytuacji o braku w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów i w rezultacie do stwierdzenia, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona byłaby praktycznie możliwości realizacji § 13 rozporządzenia. Osoba, która mimo faktu bycia aplikantem nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację. Odbywanie aplikacji to nie "branie udziału w aplikacji", lecz czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji sprawdzalne w trybie § 13 rozporządzenia przez przeprowadzenie kolokwium/sprawdzianu. Na uchwałę R. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, a także naruszenie prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o notariacie i w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. a także art. 107 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ samorządu zawodowego notariuszy miał obowiązek wydać żądane zaświadczenie, gdyż zgodnie z art. 72 § 2 P.o.n. skarżąca spełniła warunek odbycia aplikacji. W zaświadczeniu chodziło więc jedynie o urzędowe potwierdzenie tego faktu i nie było potrzeby badania przez Radę posiadania przez skarżącego interesu prawnego w otrzymaniu przedmiotowego zaświadczenia. W sprawie nie zachodziły przypadki uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji wobec spełnienia przez aplikanta warunków z art. 72 ustawy. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji niezdania kolokwium. Nie było zatem powodu do tworzenia normy prawnej niewynikającej z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wnosiła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Spór pomiędzy stronami toczy się na tym tle, jakie znaczenie, wagę i wpływ ma okoliczność niezdania kolokwium na obowiązek wydania zaświadczenia i czy w ogóle taki prawnonormatywny związek zachodzi. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określił organizację aplikacji notarialnej wydając rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż rady izby notarialnej mogą dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych, odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię o skarżącym oraz odbył on wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżący uczestniczył w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jego nieobecności w szkoleniu nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. KRN stoi na stanowisku, że skoro Minister Sprawiedliwości w cytowanym przepisie rozporządzenia dał korporacji możliwość przeprowadzania sprawdzianów opanowania wiedzy przez aplikantów, to konsekwencją dla aplikanta, który złożył kolokwium z wynikiem negatywnym, powinno być niedopuszczenie go do zdawania egzaminu. Stosownie do art. 74 § 2 – ustawy Prawo o notariacie, aplikant, aby mógł przystąpić do egzaminu, będącego w istocie ostatecznym sprawdzianem przydatności do zawodu notariusza, musi przedłożyć zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem samorządu zawodowego notariuszy przez odbycie aplikacji należy rozumieć przejście toku szkolenia i wylegitymowanie się w czasie aplikacji (przez pozytywne złożenie kolokwiów) opanowaniem wiedzy objętej tym szkoleniem. Stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia, nie można podzielić, jak i nie można uznać za uzasadnione postanowieniami zawartymi w uchwałach samorządu zawodowego, gdyż akty te nie mogą być niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co było już kwestią związaną z uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. Uchwała ta została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten sąd, bowiem KRN przed rozprawą uchwałę uchyliła uchwałą nr VII/83/2011 r. z dnia 19 listopada 2011 r. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. W tezie 3 tego wyroku stwierdzono, że rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istotnym w tej sytuacji jest prześledzenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy i rozporządzenia – rozumienie wyrażenia "odbycie aplikacji", bowiem ten zwrot jest odmiennie rozumiany przez samorząd notarialny i skarżącą. Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r., wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (§ 6.1. uchwały), wyprowadzając w zaskarżonych uchwałach z tego obowiązku skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji w przypadku złożenia kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 ustawy sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, wprowadzenie tego warunku dopuszczenia do egzaminu notarialnego nie można wyprowadzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ustawy – Prawo o notariacie i z rozporządzenia, natomiast jak podkreślał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lutego 2004 r. wydany w sprawie III SZ 3/03 oraz z dnia 19 września 1996 r. w sprawie I PO 7/96 – organy samorządu notarialnego mocą własnej uchwały nie mogą zwiększyć zakresu swych kompetencji, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie II GSK 1046/05. Zgodnie z przepisem art. 72 ustawy – Prawo o notariacie: aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Z treści § 2 cytowanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia, należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia, odbywanie aplikacji notarialnej rozumie się jako szkolenie aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza przez zapoznawanie się aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu obowiązków notariusza, a więc rozumienie "odbywania aplikacji" w rozporządzeniu jest zgodne z art. 72 § 1 ustawy - zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, który jest wymagany w wymiarze jednego dnia w tygodniu, dla aplikanta któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "odbywanie aplikacji" w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, tak jak określa to również art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako – sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z zapisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr VII/84/2011 wskazanych w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie – "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji". Obowiązki te, to przejście programu szkolenia w zakresie wskazanym w § 3 uchwały i taki program szkolenia skarżący przeszedł, co w sprawie nie jest sporne. Podobnie takiego skutku (odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w związku z niezdaniem kolokwium) nie przewiduje zapis § 6 wymienionej uchwały. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzanie tego kolokwium (§ 6 pkt 16 uchwał), a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie. Z omawianych przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 ustawy (2 lata i 6 miesięcy). Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić z przepisów ustawy oraz z § 13 rozporządzenia - Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Godzi się, aczkolwiek ubocznie, w tym miejscu zauważyć, że Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449) m.in. uchylił sporny w sprawie § 13 zmienionego rozporządzenia. Kontynuując uwagi o prawidłowości argumentacji Notariatu, sprowadzające się do stwierdzenia, że w odbyciu aplikacji zawiera się przeprowadzanie sprawdzianu wiedzy aplikantów warunkującego wydanie zaświadczenia należy zauważyć, iż z art. 73 ustawy - aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną – nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III ZS 2/10). Do działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III ZS 18/10). Analogicznym przepisem jest art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organy samorządu zawodnego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w sytuacji w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i w podanych wcześniej przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny (W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdza, że podane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy: art. 72 ustawy – Prawo o notariacie oraz w uzasadnieniu uchwały § 13 rozporządzenia, z przyczyn omówionych wcześniej, nie uzasadniały odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej dla takiego zachowania przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób: Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia. Krajowa Rada Notarialna podnosiła, że uzależnienie wydania przedmiotowego zaświadczenia od wyniku kolokwium, wyprowadziła z wykładni przepisów ustawy – Prawo o notariacie i z przepisów rozporządzenia, mając na względzie przepisy regulujące uprawnienia innych zawodowych korporacji prawniczych – adwokatów i radców prawnych. Podkreślano, iż dla właściwego zrozumienia przepisu organ go stosujący jest uprawniony do dokonania jego wykładni, z czym należy się zgodzić, jednak w tym rozumieniu, że organ jest uprawniony do interpretacji istniejącego przepisu prawa powszechnie obowiązującego zawierającego określoną normę prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III ZS 2/10, organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że samorząd zawodowy notariuszy, przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią kontra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni, "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w efekcie przepisy te naruszył. W tym miejscu należy zauważyć, że odmowa wydania zaświadczenia jest nie tylko sprzeczna z prawem, co zostało wyżej wykazane, ale i niezrozumiała, zważywszy na dwukrotne dopuszczenie skarżącego do egzaminu notarialnego przez Komisję Egzaminacyjną, która znała treść uchwały. Skarżący powoływał się także na inne komisje dopuszczające do egzaminu notarialnego osoby, które z kolei otrzymały zaświadczenie o odbyciu aplikacji, mimo niezaliczenia kolokwium. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna powołuje się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt III ZS 5/13 na uchwałę nr VII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, którym to wyrokiem Sąd Najwyższy stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z przepisami prawa obowiązującego. Weryfikacja stopnia przyswojenia wiedzy w trakcie aplikacji notarialnej przez organizowanie kolokwiów i sprawdzianów jest zasadna i akceptowalna. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także nie kwestionuje prawa organizowania kolokwiów i sprawdzianów przez organy samorządowe. Jednakże, jak to wynika z uzasadnienia wyroku: "uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium. Nieprawidłowa praktyka w tej kwestii, wskazana w skardze do Ministra Sprawiedliwości, nie wynika jednak z brzmienia omawianego przepisu uchwały. Kwestie te należą do domeny aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może on stanowić przyczynę odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej". W tych warunkach, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.