II GSK 1023/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1407/13 w sprawie ze skargi T K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz T K 2.157 (dwa tysiące sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1407/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W ) oddalił skargę T K (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W (dalej SKO) z dnia 25 lutego 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Zarząd Dróg Powiatowych w O z/s w K zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr 2715W - ul. Mieszka I w O o powierzchni całkowitej zajęcia 32,5 m2, w celu prowadzenia robót polegających na budowie przyłącza kanalizacyjnego do budynków mieszkalnych położonych na działce nr ew. 26/16 obr. 12 w pasie drogowym, zgodnie z lokalizacją oznaczoną na mapie do celów projektowych. Zezwolenie wydano na 3 dni, tj. od dnia 18 kwietnia 2012 r. do dnia 20 kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ZDP w O z/s w K wymierzył T K karę pieniężną w wysokości 17100,00 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu ustalonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od dnia 21 kwietnia 2012 r. do dnia 9 maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po upływie okresu zajęcia, na które przedsiębiorca uzyskał zezwolenie, nie zgłosił on zarządcy drogi zakończenia robót oraz nie dokonał wspólnie z zarządcą drogi odbioru pasa drogowego zgodnie z warunkami zezwolenia. Podczas oględzin zajmowanego pasa drogowego w dniu 26 kwietnia 2012 r. stwierdzono, że po wykonaniu robót nie został on przywrócony do stanu pierwotnego. Brak odtworzenia do poprzedniego stanu polegał na nierównym i niefachowym wykonaniu nawierzchni jezdni asfaltowej. Pas drogowy zajęty był również przez nieuprzątnięty materiał używany w trakcie robót - bloczki betonowe na palecie o powierzchni 0,96 m2. Pismem z dnia 5 maja 2012 r. wykonawca p. T K poinformował zarządcę drogi o niewykonaniu odtworzenia zajętej uprzednio jezdni w terminie przewidzianym w zezwoleniu z powodu braku możliwości uzyskania masy bitumicznej. Podczas kolejnych oględzin pasa drogowego w dniu 8 maja 2012 r. stwierdzono, że istniejąca jezdnia asfaltowa nie jest odtworzona do stanu poprzedniego. Bloczki betonowe użyte do wykonywania robót zostały uprzątnięte z pasa drogowego. W dniu 9 maja 2012 r. wykonawca robót zgłosił zarządcy drogi wykonanie robót w celu dokonania odbioru, a w dniu 10 maja 2012 r. pas drogowy został odebrany. SKO po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. WSA w W oddalając skargę stwierdził, że art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie pozwala zarządcy drogi na odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Sąd I instancji podał, że T K działał od początku na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, które upoważniało go również do uzyskania stosownych zezwoleń. W związku z tym zarzut wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zajmowania przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia i niezawiadomienie o tym fakcie inwestora jest bezzasadny. Wykonawca, działający od początku na podstawie pełnomocnictwa, zasadnie był traktowany jak strona postępowania. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Z wyliczeń organu wyraźnie wynika, że przekroczenie terminu dotyczy okresu od 21 kwietnia 2012 r.(koniec terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) do dnia 9 maja 2012 r. (data odbioru). Z akt sprawy wyraźnie wynika, że dopiero w dniu 7 maja 2012 r. wykonawca zgłosił pisemnie gotowość do odbioru robót; pismo to wpłynęło do ZDP w O z/s w K w dniu 9 maja 2012 r. W związku z tym karę wymierzono za okres od dnia 21 kwietnia 2012 r. (koniec terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) do dnia 9 maja 2012 r. (data odbioru), prawidłowo ustalając jej wysokość. Odnośnie powierzchni zajęcia pasa drogowego Sąd wyjaśnił, że wykonawca wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej o powierzchni całkowitej zajęcia 32,5 m2 i na taką powierzchnię udzielono mu zezwolenie. Zgłoszenie zmiany technologii wykonania robót, połączone ze znacznym zmniejszeniem zajęcia terenu mogłoby wywrzeć skutek w przypadku zgłoszenia takiej zmiany w okresie wyznaczonym na wykonanie tych robót w zezwoleniu, natomiast było prawnie bezskuteczne w momencie zgłoszenia tego faktu w odwołaniu do SKO. T K zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez prowadzenie przez WSA w W postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez Skarżącego, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy; jak również poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nieodniesienie się przez WSA do wszystkich zarzutów i argumentów wywiedzionej skargi i w konsekwencji nierozstrzygnięcie przez WSA meritum skargi, 2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na tym, że WSA w W w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bezpodstawnie oddalając skargę wniesioną przez Skarżącego, mimo naruszenia przez organy administracji publicznej § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie inwestorów o toczącym się postępowaniu administracyjnym i niedoręczeniu im zaskarżonej decyzji; 3) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. polegające na mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wysokość kary pieniężnej powinna zostać określona na podstawie danych zawartych w decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a nie na podstawie faktycznej powierzchni jaką zajmował Skarżący przy wykonywaniu prac na pasie drogowym, co spowodowało niewłaściwe ustalenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna T K oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazujących naruszenie przepisów procesowych, bowiem ocena poprawności stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane, że w postępowaniu przed organami i przed Sądem I instancji nie doszło do naruszeń przepisów proceduralnych Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, toteż musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA trafny jest jej zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia tych przepisów dopatruje się strona w tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, mimo że organy ustaliły karę za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., co oznacza, że Sąd I instancji prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów państwa. Tak postawiony zarzut ma merytoryczne uzasadnienie. Bez wątpienia ustalenie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu uprawniającego do zajęcia tego pasa określonego w decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. musi być oparte na faktycznym zajęciu tego pasa, a więc ma odnosić się do ustalonego w postępowaniu zajęcia tego pasa. W ocenie NSA niedopuszczalne jest przyjęcie jako podstawy ustalenia kary, powierzchni zajęcia pasa określonej w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa, skoro w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie ustalenia kary za przekroczenie terminu wykazano, że skarżący kasacyjnie faktycznie zajmował inną powierzchnię pasa drogowego niż wynikało to z decyzji zezwoleniowej. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że T K faktycznie zajmował pas drogowy o innej powierzchni, niż wynikało to z zezwolenia z dnia 16 kwietnia 2012 r., bo na etapie realizacji inwestycji zastsował inną technologię wykonania przyłącza niż ta, która była podstawą udzielenia zezwolenia. Ten fakt nie budzi wątpliwości, zatem organy miały obowiązek poprawnie ustalić zakres w jakim został zajęty pas drogowy po upływie terminu określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie innego poglądu, prezentowanego przez organy i akceptowanego przez Sąd I instancji, jest prawnie niedopuszczalne, bowiem wiązałoby wysokość kary nie z faktycznym zajęciem pasa drogowego, ale z formalnym ustaleniem tego zajęcia w zezwoleniu. Co więcej, taki sposób wykładni tych przepisów skutkowałby preferowaniem podmiotu, który zajmuje pas drogowy bez zezwolenia, bo wtedy kara naliczana byłaby od faktycznej powierzchni jego zajęcia. Nietrafny, a nawet niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 61 § 4 oraz z art. 28 k.p.a. Strona twierdzi, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy, bo oddalił skargę, pomimo że decyzje obu instancji nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, w szczególności inwestorowi. NSA podkreśla, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest kara za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Stronami takiego postępowania są podmioty zajmujące pas drogowy. W rozpoznawanej sprawie tym podmiotem był skarżący kasacyjnie, bowiem jemu udzielono zezwolenia i on wykonywał roboty w tym pasie. Dodać należy, że w tym zakresie działał jako pełnomocnik inwestora, uprawniony do występowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie pełnomocnik nie jest stroną postępowania, ale w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko był pełnomocnikiem, ale także podmiotem, który zajął pas drogowy, bo to on wykonywał roboty w tym pasie. Z tego powodu NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że w takiej sytuacji stroną postępowania jest podmiot zajmujący pas drogowy, bowiem treści art. 40 ust. 12 u.d.p. jednoznacznie wynika, że kara pieniężna wymierzana jest za zajęcie pasa drogowego, więc podmiotowi, który faktycznie zajmuje pas drogowy. Z tego powodu Sąd II instancji nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, w myśl którego stronami postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego są wszystkie podmioty, w imieniu i na rzecz których działa zajmujący pas drogowy. Z tych względów należało uznać, że zarzut określony w pkt 2 skargi kasacyjnej nie ma oparcia w przepisach prawa. Nadto należy zauważyć, że w ramach zarzutu procesowego strona odwołuje się do przepisów materialnych, bo taki przecież charakter należy przypisać art. 28 k.p.a. Zatem także z tego powodu zarzut należy uznać za chybiony. Wreszcie nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., bo WSA w W dokonuje błędnej wykładni i niewłaściwie stosuje treść tego przepisu i przyjmuje jako poprawne prawnie wymierzenie kary na podstawie opłaty z decyzji zezwalającej zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on formalnie wadliwy, a merytorycznie nietrafny. Z formalnego punktu widzenia zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni przepisu prawa albo na wadliwym zastosowaniu, czyli odniesieniu jego treści do stanu faktycznego, który nie jest objęty jej zakresem. Zasadniczo nie można równocześnie naruszać tego samego przepisu przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jest tak dlatego, że proces stosowania prawa ma swoją logikę i najpierw występuje w nim etap wykładni prawa, a dopiero potem subsumpcja. Zarzut kasacyjny nie rozróżnia tych etapów, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jaką wadę podnosi strona. Z treści można wnioskować, że dopatruje się ona błędu w zastosowaniu, jednak Sąd II instancji nie może domniemywać istoty zarzutu i kierunku weryfikacji zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna jako profesjonalny środek prawny wymaga precyzji, gdyż tylko przy zachowaniu tego wymogu możliwa jest poprawna ocena kontrolowanego wyroku. Niezależnie od tej wady stwierdzić należy, że stanowisko skargi kasacyjnej w zakresie stosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. nie ma prawnego uzasadnienia, bez względu na to, czy należy je wiązać z wadliwą wykładnią lub niewłaściwym zastosowaniem. Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że kara pieniężna za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego jest 10-krotnością opłaty ustalonej za zezwolenie. Przepisy prawa wyraźnie specyfikują sposób ustalania opłat od zezwoleń, zatem przepisy nakładające kary nie dopuszczają w tym zakresie odmiennych ustaleń, bowiem organ jest związany wysokością opłaty, a ta nie była kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. Skoro tak jest, to Sąd I instancji poprawnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły podstawę wymierzenia kary, natomiast wadliwie przyjęły podstawę faktyczną jej ustalenia, bo oparły ją na powierzchni określonej w zezwoleniu, a nie faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Jednak nie oznacza to, że kara ma być inaczej ustalana niż 10-krotność opłaty za zezwolenie ale od faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Tym samym ten zarzut kierowany pod adresem Sądu I instancji, podnoszący ten rodzaj naruszenia należało uznać za niemający podstaw prawnych. Z tych względów oraz z uwagi na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.