I OSK 2241/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2526/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2526/13), oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W złożonym w dniu [...] kwietnia 2013 r. wniosku T. G. wystąpiła o przyznanie jej pomocy m.in. na opłacenie "usług za ekspresowe pranie i prasowanie rzeczy osobistych" w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [....] czerwca 2013 r., nr [...], Prezydent W. odmówił przyznania wnioskodawczyni – na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s." - specjalnego zasiłku celowego na wyżej wspomniany cel. W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że brak było podstaw do przyznania T. G. pomocy materialnej na pokrycie opłat na opłacenie ww. usług, bowiem zgłoszone przez stronę potrzeby w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy (bezdomność skarżącej i osiągany przez nią dochód) nie stanowiły szczególnego przypadku. Ponadto organ zauważył także, iż odmowa uwzględnienia przedmiotowego wniosku wynikała również z konieczności wzięcia pod uwagę sytuacji życiowej innych osób i rodzin, które, zgłaszając się po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb życiowych, często nie dysponują żadnym dochodem. W miesiącu maju 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej dysponowało bowiem kwotą [...] zł, a udzieliło pomocy [...] rodzinom, przyznając [...] świadczeń, zaś średnia wysokość zasiłku wynosiła kwotę [...] zł. Na skutek wniesionego przez T. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko Prezydenta [...] W., że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły żadne, szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium zwróciło uwagę, że osoba ubiegająca się o pomoc winna przede wszystkim we własnym zakresie podejmować wszelkie działania w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej, a ośrodki pomocy społecznej nie mogą ponosić wszelkich kosztów utrzymania wnioskodawcy. Sytuacja życiowa skarżącej nie kwalifikowała się także jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 u.p.s. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionowała stanowisko organów, że w jej sytuacji nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na przyznanie ww. świadczenia. Zarzucała także urzędnikom złą wolę przy rozpoznawaniu jej wniosków. Kwestionowała również umocowanie osób podpisujących decyzje do ich wydawania, a to wobec braku czytelnych podpisów osób, które pod nimi się podpisały oraz brak powołania się na upoważnienie przez Prezydenta [...] W. dla osoby sygnującej decyzję organu pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd w pierwszym rzędzie podniósł, że - z uwagi na wysokość osiąganego przez skarżącą dochodu - organy, zasadnie rozpoznały jej wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., oraz, że dokonana przez nie ocena - pod kątem spełniania przez T. G. wskazanych w tym przepisie przesłanek - również była prawidłowa. Zdaniem Sądu - pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w w/w przepisie, oznaczało taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwalała stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wprawdzie sytuacja bytowa skarżącej - w dacie wydania zaskarżonej decyzji - była trudna, ale nie zmieniała się ona od dłuższego czasu, a ponadto, nie wystąpiło żadne, szczególne wydarzenie, które by ją pogorszyło. Zatem, chociaż – jak wyżej wspomniano - skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji życiowej, nie można było traktować jej jako ów "szczególnie uzasadniony przypadek", a więc przypadek odbiegający od typowych sytuacji, w jakich znajdowali się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej, zwłaszcza, że wielu z nich nie posiadało jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby, związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych, winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Przy niedostatecznej zaś ilości środków, jakimi dysponowały organy pomocy społecznej, nie zawsze było to możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków na usługi pralnicze przez osobę będącą wprawdzie bezdomną, ale posiadającą własne dochody, nie mogła być zatem – w ocenie Sądu - traktowana jako wywołana okolicznościami, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd Wojewódzki zaznaczył ponadto, że tego rodzaju pomoc ma wspierać osoby potrzebujące w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie wyręczać je w zaspokajaniu tych potrzeb. Nie może ona zaś zmierzać do zapewniania świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, a tym bardziej zaspokajania każdej zgłaszanej potrzeby nawet wówczas, gdy osoba o nią występująca przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy i ma możliwość jej zaspokojenie w ramach posiadanych środków. Odnosząc się wprost do zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieuzasadnione wskazując, że pod uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji niezależnie od złożonej parafki, umieszczona została wyraźnie odbita pieczęć ze wskazaniem stanowiska służbowego oraz imienia i nazwiska osoby składającej podpis. Także w komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wymieniono z imienia i nazwiska skład osobowy tego organu podejmujący rozstrzygnięcie, z zaznaczeniem zajmowanych przez nich stanowisk służbowych. Bez trudu można zatem zidentyfikować osobę (osoby), które pod decyzjami się podpisały. Stanowiący zaś o elementach koniecznych decyzji administracyjnej art. 107 § 1 k.p.a., jak też żaden inny przepis kodeksu, nie ustanawiają – zdaniem Sądu - wymogu by odręczny podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji przybierał formę podpisu czytelnego. Sam zaś brak załączenia do decyzji organu pierwszej instancji egzemplarza upoważnienia dla osoby ją podpisującej, nie mógł być interpretowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Treść pieczęci jaką Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] posłużył się przy podpisywaniu decyzji wskazywała w sposób wyraźny, że działał on z upoważnienia Prezydenta W., a w osnowie decyzji powołano się także na takie upoważnienie. Powyższe pozostaje przy tym w zgodzie z przewidzianą art. 110 ust. 7 u.p.s. dekoncentracją kompetencji z wójta (tu Prezydenta W.) na kierowników ośrodków pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania jego umocowania do wydania kontrolowanej decyzji. Sąd Wojewódzki uznał ponadto, że stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia elementach, został ustalony w sposób prawidłowy i znajdował oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy (w tym aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej ze stroną [...] maja 2013 r.), który to materiał został przez organy właściwie oceniony. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że fakt długotrwałej bezdomności w okresie zimowym w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na opłatę za usługi pralnicze; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nie przeanalizowanie przez Sąd I instancji, czy wniosek o środki na usługi pralnicze stanowił w przypadku skarżącej niezbędną potrzebę bytową i dokonaniu odmowy tylko na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz powtórzenie za organem I instancji, bez żadnych dowodów w tej sprawie, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód, przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie zatem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o ten zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację zatem skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny w połączeniu z długotrwałą bezdomnością i odmową w poprzednich miesiącach zasiłków celowych, a co za tym idzie znacznie większymi wydatkami z własnego budżetu, należało uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". T. G. zwracała ponadto uwagę, że organy i Sąd, nie odniosły się do tego, czy poniesienie kosztów pralni stanowi niezbędną potrzebę bytową oraz zakwestionowała pogląd odnoszący się do podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej przedmiotowego świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 u.p.s. oraz przepisów procesowych, to jest: art. 141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, sytuacja życiowa T. G. kwalifikowała ją do potraktowania jako "szczególnie uzasadniony przypadek" (długotrwałość bezdomności, osiąganie niskiego dochodu). Poza tym skarżąca zarzucała Sądowi I instancji nie przeanalizowanie, czy pokrycie kosztów usług pralniczych stanowiło – w jej przypadku - niezbędną potrzebę bytową. Nadto, w skardze kasacyjnej kwestionowano stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej bowiem w toku postępowania administracyjnego nie wykazano związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał w tym przypadku, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W związku z powyższym wyjaśnić przede wszystkim należy, że w/w zarzuty procesowe były nietrafne. Ponieważ skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy finansowej, udzielanej w oparciu o uznanie administracyjne, organ miał w tym przypadku obowiązek nie tylko ocenić, czy takie wsparcie było skarżącej niezbędne, lecz również, czy posiada środki finansowe na jej przyznanie w kontekście pomocy udzielonej innym beneficjentom. Nieuzasadnione było w związku z tym kwestionowanie w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji dotyczącego, podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej poprzez twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej, to jest, że organ nie wykazał, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na usługi pralnicze, a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni a nie innych osób ubiegających się o pomoc. Należy również zauważyć, że wobec uznania przez Sąd Wojewódzki za prawidłową ocenę organów, iż skarżąca nie spełniała opisanych w art. 41 u.p.s. warunków, zbytecznym było w ogóle rozważanie, czy pokrycie kosztów usług pralniczych mieściło się w ramach niezbędnej potrzeby bytowej, która mogła zostać zaspokojona w ramach pomocy udzielonej przez organy pomocy społecznej. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny. Wyjaśnić trzeba, że - zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s.- w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było więc ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że pojęcie to oznacza taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy istotnie nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Bezdomność skarżącej nie mogła bowiem świadczyć o zaistnieniu owego "szczególnego przypadku" w sytuacji, gdy taki stan rzeczy nie miał charakteru nagłego, lecz permanentny. Podobnie, skoro skarżąca uzyskuje jednak stały, miesięczny dochód (renta) to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie była szczególnie drastyczna. W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.